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第二章 财政国库管理制度改革实施方案 改革现行财政国库管理制度，推行和完善以单一账户为基础的国库集中收付制度，是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架的一项重要内容，也是财政支出管理方式的重大变革。2001年2月28日，国务院第95次总理办公会议原则同意财政部会同中国人民银行起草的《财政国库管理制度改革方案》，并以国办函[2001]18号下发了《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》。根据国务院要求，2001年3月16日财政部、中国人民银行联合印发《财政国库管理制度改革试点方案》，在全国范围内正式拉开了财政国库管理制度改革的序幕。截止2002年底，中央已在82个部门、近800个基层预算单位进行了国库集中支付的改革试点，并在35个部门进行了非税收入收缴管理制度的改革试点，省一级有安徽、四川、重庆、福建、内蒙、甘肃、陕西、江苏、湖南、河北、云南、海南、浙江等16个省区先后实施了国库集中支付的改革试点。为了做好我省的财政国库管理制度改革工作，省政府办公厅于2003年5月30日批转了省财政厅、中国人民银行武汉分行上报的《湖北省财政国库管理制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》依据财政部总体要求，立足于我省实际情况，规定了财政国库管理制度改革的指导思想、基本原则、主要内容、配套措施及实施步骤，基本确立了国库集中收付制度的框架体系，是指导和规范我省财政国库管理改革的纲领性文件。 第一节 改革的指导思想和基本原则 一、现行财政国库管理制度的主要问题 改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，但重点是调整收入分配关系，对预算管理和国库管理制度基本未进行大的调整。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，其实质内容是财政收入的许多项目由征收部门通过设立过渡账户收缴，财政支出通过财政部门用款单位分别开设的账户层层拨付，大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。具体特征表现在：一是在账户设置上。一方面，各级财政机关、税务机关、海关以及其他一些政府收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，支出单位也都有各类银行账户，接受财政拨款，并从账户上进行各项财政开支。二是在收入收缴程序上。除了一些单位按规定将资金就地缴入国库外，大多数都通过上述过渡户收缴资金，还有的按行政隶属关系层层汇总主管部门账户，再由主管部门缴入国库。上级单位通过收入过渡户“雁过拔毛”，截留财政资金的现象极其普遍；不少主管部门不能及时将资金缴入国库或财政专户，少则拖至一年半载，多则数年不缴，大量的预算外资金沉淀在各部门账户上。三是在资金拨付程序上。年度预算批复后，财政部门按月、按季或按进度向预算单位账户直接拨付资金，这些资金拨付后，就脱离财政部门的监督，资金“趴”在预算单位的银行账户，何时用出去，是不是符合“公共财政”要求，都由预算单位决定，财政部门鞭长莫及。 这种在传统体制下形成的管理制度及运作方式，弊端十分明显：一是资金分散收付造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可控的现金流量大为减少，直接削弱了政府的宏观调控能力。二是资金脱离财政监督导致财政收支信息严重失实，难以为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠的决策依据。一方面，大量预算外资金游离于政府预算管理之外，政府预算无法全面、准确、完整地反映政府财政收入的实际情况；另一方面，资金支出权实际控制在预算单位手中，预算单位不按“公共财政”原则使用财政资金，财政部门很难及时发现。三是资金层层转拨容易造成中间损耗和用途改变，既降低了财政资金的使用效率，也为非法截留、挤占、挪用财政资金甚至诱发腐败等提供了便利条件。上述问题说明，现行的以多头设置账户为基础，资金缴拨分散进行的管理方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应建立公共财政的发展要求。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。 二、财政国库管理制度改革的意义 实行财政国库管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是国家预算制度的根本性变革，是财政收支管理制度的重大创新，是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预算执行能否规范，影响到预算执行的质量，而且涉及到财政部门和其他政府部门理财观念和理财方式的更新，以及人大和审计部门的监督检查，是继1994年分税制改革之后我国财政领域的又一场深刻革命。成功实施这项改革，有利于增强预算收支的透明度，有利于加强财政管理监督，有利于提高财政资金使用效率，有利于从源头上防止腐败，必将对预算编制、执行和监督产生积极和深远的影响。 （一）建立国库集中收付制度，改多头开户为国库单一账户，能够有效克服目前财政资金