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建设用地中增减挂钩问题探析 　　【摘 要】 针对目前城乡建设用地用地增减挂钩存在问题的背景，本文在综合相关文献的基础上，主要分析了增减挂钩政策本身存在的问题以及政策出台时社会与相关制度的问题，并简要提出自己的建议，希望对问题解决有所帮助。 　　【关键词】 增减挂钩 问题 建议 　　 统筹城乡发展，事关我国社会经济的全面与和谐发展，但却存在诸多难点。单就土地而言，一方面，我国农村建设用地的总量约2.7亿亩，是城镇建设用地的5倍，但规划布局散乱，基础设施滞后，土地闲置浪费等问题使我国农村建设用地并未得到有效利用。而另一方面，城市建设用地却受到土地供给制约，在工业化与城市化加快的背景下显得相对稀缺。因而，如何统筹城乡土地，使二者能得到全面协同的利用也成为国家社会关注的重点。 　　1 增减挂钩的内涵 　　根据2008年6月27日国土资源部印发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。根据其定义，我认为其核心内涵就是在对农村建设用地进行有序规划与整理，促进农村土地集约节约、产业升级、维护农民权益，提升其生活质量，有利于农村劳动力转移的前提下，适当增加城镇建设用地增加，促进城市发展。 　　2 增减挂钩应有的作用 　　增减挂钩是统筹城乡土地利用方式的一种探索，根据其内涵，如果运转良好，我认为它将会在以下两大方面起到很大作用。 　　2.1 农村建设方面：①促进农村建设用地集约节约利用。通过对农村建设用地的整理，可以为建设用地的合理规划与村落整治创造条件，改变过去居民点“散、大、乱、差”的局面，促进土地资源的高效集约利用，同时，促进农村基础设施和公共服务配套设施完善，改善农民居住环境。②增加耕地有效面积，促进农地高效利用。通过整理建设用地，并复垦为耕地，可以增加耕地有效面积。同时，可以为开展农田整治创造契机，促进建设田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排的高质量农田，也可促进耕地向适度规模经营集中，促进规模经营和发展现代农业。③引导农村劳动力向城镇、非农产业发展。通过建设用地整理，尤其是居民点整理，可以在条件成熟时，在工业园区或临近城镇区建设安置社区，从而引导农户向工业园区、城镇集中，为其向非农领域就业，适应城镇生活提供条件。 　　2.2 城市建设方面：通过合理减少农村建设用地，可以为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标，推动城市经济发展。但在现实中，我们却可以发现，这一本应为农村农民带去实在的收益、促进城乡统筹的政策，却出现了诸多问题，成为了政府新一轮圈地运动的工具。 　　3 增减挂钩实施环节及其对应问题 　　我将从增减挂钩的实施程序入手，讲述其实施中的各个环节出现的一些常见问题，并分析这些常见问题背后所反映的问题实质。 　　3.1 准备环节：①全面调查。即开展属地农村建设用地整理专项调查（包括自然、社会、生态、人文、经济各方面），分析其现状及整理的潜力和可行性。但现实中，不调查，或者草率粗略调查的问题普遍存在，对于居民点整理是否可行，整理的土地是否有利于复垦，是否有利于保持生态，是否有相应的经济技术基础等等缺乏细致的分析。②科学规划。即根据土地利用总体规划与镇村规划，严格按照挂钩周转指标（包括指标的规模、范围、运行及监控等），科学确定增减挂钩项目区。③统筹地块。即依据各种规划，按照新建与拆旧挂钩原则，合理统筹安排项目区内拆旧地块与新建地块。 　　3.2 执行环节：我将执行环节分为两大部分，一是农村建设，主要为拆旧建新与整理地块的复垦。二是城市建设，即在获得城市建设用地的指标后将集体土地征用为城市建设用地。 　　农村建设：①拆旧建新。即对规划好的需要整理的建设用地进行整理，并建设新的社区，以安置因整理而失去宅基地及房屋的农户。现实中的问题主要有四个：拆迁资金筹集模式不完善、补偿不完善、强行拆迁安置、新建社区不佳。对此，我认为它既反映了农村建设用地现状不佳、资金筹集模式不完善、土地产权制度及补偿理论存在缺陷这些客观问题，也更反映出政府责任战略意识缺失、政绩观的扭曲和政策法规约束激励性不强。②复垦。即将整理的建设用地复垦为耕地。但现实中不复垦或占优补劣的现象却较多，使得耕地数量与质量都面临下降威胁。对此，我认为它同样反映出政策法规约束激励性不强、政府责任战略意识缺失和政绩观的扭曲的实质问题。 　　城市建设：即在获得城市建设用地的指标后将集体土地征用为