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我国城乡基础教育不公现象深层次分析 　　摘要：城乡二元结构下的教育体制性障碍是我国基础教育不公的根源。城乡二元教育体制衍生出来的教育政策弊端加剧了我国基础教育的不公。城乡二元结构下社会分层和教育不公的恶性循环又使得我国基础教育不公持续扩大。只有改革宏观经济政策以促进二元经济经构转换，因地制宜地推进城乡一体化以弱化城乡二元社会结构，辅以改革促进城乡基础教育公平的教育制度和政策，才能从根本上实现我国城乡基础教育的公平。 　　关键词：教育公平；城乡二元结构；社会分层 　　中图分类号：G522.3 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002—0845(2012)05-0080—03 　　当前，我国城乡基础教育不公的现象已成为实现教育公平最突出的问题之一。由于我国正经历着发展中国家工业化过程中普遍遇到的城乡二元经济结构问题，同时，还由于历史原因出现的城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构，因此，深入分析我国城乡二元结构下的基础教育不公的深层次原因，对于从根本上实现我国城乡教育公平有着重要的意义。 　　一、城乡基础教育不公的根源——城乡二元结构下的基础教育体制性障碍 　　1　政府间的利益结构变动导致农村基础教育经费投入不足 　　我国学者胡伟在《政府过程》一书中提出，中央政府和地方政府之间存在着张力，这种张力宏观层面上体现为政府体制在中央集权和地方分权两极间反复运动，微观层面上表现为对于具体公共政策的讨价还价。由此可见，中央和地方权力的消长导致了双方财政收入关系的变化，从而影响了相对稳定的教育体制。中央政府想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情，地方政府则希望尽量发展地方利益，这是中央与地方围绕财源分配展开博弈的根本原因。 　　实行分税制后，我国县级政府实现的财政收入除“两税”要按比例上缴中央财政外，省、地市政府还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为共享收入甚至固定收入。同时一些省份对县级实行的“两税”增量收入也按比例分成，最终造成了财力越来越向上一级财政集中，县级财力越来越薄弱。事实上，基层政府由于其收入主要来源为非规范收入???对费用的依赖性很强。地方政府对非税收入的依存度比中央政府大得多。因此，分税制的实行使得中央财力逐年增强，县基层财政困难却日益加剧，2006年起全国范围内农业税的停止征收更使县基层财政困难雪上加霜。 　　与此同时，各级政府在将财权上移的同时，又不断将事权下移。公共事业特别是占县级财政支出大头的义务教育仍然由县级政府承担。收入来源和财力弱化，甚至收入的总量也在下降，但担负的事权却没有减弱，甚至还在加强。县级政府在两难的境地下，只能拆东墙补西墙。县级财政收入构成由于非税收比重过多，受政策因素的影响大，收入来源本来就不稳定，随着农村地区对教育、文化、卫生等公共产品或服务的需要扩大，同时社会主义新农村建设的种种新举措、新方案的实施也需要大量资金去完成，县级财政的负担不断加重。县级财政收入增长的不确定性与义务教育支出的刚性特征不相适应，最终导致农村义务教育经费投入短缺问题日益突出。 　　因此笔者认为，政府间利益关系的变动不居是城乡教育出现高度分化和失衡的体制性根源。 　　2　各级政府对教育投入的责任与其财政能力不相称 　　义务教育作为纯公共物品在实践上应由各级政府共同承担责任，再由中央或较高级别的政府承担最终的转移支付责任，财政性教育经费应该成为义务教育经费的绝对主要来源。事实上在我国，国家财政性教育经费在农村地区仅仅占35％左右。2006年，中央教育经费占政府教育经费总额的比例仅为10.9％，省级政府教育经费所占比例也只有13.8％。 　　由于分税制改革没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而削弱了县级政府的财力。加上我国规范的转移支付制度建设相对滞后，更是造成县级政府财政资金的拮据。有些地方省、市级财政集中较多，转移支付的力度又很小，造成纵向间财力差距过大，基层财政发放工资困难。据国家发改委2008年发布的报告显示，中国平均每个县的赤字约一亿元，全国赤字县占全国县域的比重达四分之三。这种情况下，县级政府要维持教育投入并且普及九年义务教育就必须举债。国家审计署公布的对17个省(区、市)50个县的基础教育经费审计调查结果显示：50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30％；到2003年6月底又增长了25.7％，达38.98亿元。负债增长速度大大高于同期教育经费投入增长速度，负债总额相当于这些地方一年财政收入的80％。近些年，虽然确立了“管理上以县为主，经费投入上中央和地方政府按职责共同分担的新体制”，但因为涉及旧的利益关系的打破和新的利益关系的形成，在行政层级决定行政权威的情况下，新的教育体制的真正有效实施还