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中国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择 　　摘要：我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段，不断加大对农业的补贴支持是保持经济和社会持续健康发展的客观需要。本文在回顾我国农业补贴制度变迁与政策转型的基础上，系统分析了我国工业化中期阶段农业补贴的目标定位、重点领域与可供选择的政策工具，提出必须从我国基本国情出发，按照“量力而行、循序渐进；明确指向、突出重点；市场导向、遵循规则；协调配套、提高效能”原则，以保障国家粮食安全、增加农民收入为目标，以补贴重点产品、重点地区和关键环节为核心，以价格支持措施为基础、直接补贴措施为主体，建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、协调高效、受益直接的农业补贴制度。 　　一、我国农业补贴的制度变迁与政策转型 　　新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化建设提供原始资本积累；进入新世纪以来，制定实施一系列强农惠农政策，全面实现由农业剥夺政策向农业支持制度政策的转型，初步形成了新时期农业补贴的制度框架。 　　(一)工业化起步时期的农业负保护 　　20世纪50年代到90年代的近半个世纪中，尽管农业在国民经济中具有举足轻重的地位，但总体而言，国家实行优先发展重工业的工业化战略，基本政策取向是农业支持工业、农村支持城市。 　　新中国初期至改革开放前夕，主要采取如下措施：第一，对粮食等重要农产品实行统购统销制度。如要求农民按国家规定的收购品种、收购价格和收购计划分配数量将粮食交售给国家，对城市居民和农村缺粮人口实行计划供应等。通过统购统销向工业部门和城市居民低价供应粮食，支持工业化建设。第二，对农业征税成为国家财政收入及工业化建设资金的重要来源。1950年全国农业各税收入19.1亿元，占总税收的39％；此后每年维持在30亿元左右，至1978年累计提供税收达821亿元。第三，对农资实施低价销售和亏损补贴。期间，农资销售价格不断降低，如化肥出厂价格降价总额达26亿元，农药销售价格降价总额达5.5亿元，农机产品降价幅度超过40％，农用柴油、薄膜也多次降价；逐步实施??耕定额亏损补贴、农资价格补贴，支持发展农业生产(宋洪远，2000)。尽管政府财政用于农业的支出从1950年2.7亿元增加到1978年150.7亿元，但这20多年间政府财政用于农业的支出总额仅有1577亿元(朱满德、程国强，2011a)。 　　1978年，我国实施以市场化为取向的农村改革，农业补贴有了新的变化：一是通过提高粮食收购价格调动农民的生产积极性。国家先后提高粮食统购价格和超购加价幅度、调整粮食统购为合同定购、调减合同定购数量、逐年提高合同定购价格，并将合同定购与平价化肥、柴油和预购资金挂钩。与1985年相比，1989年的籼稻、小麦、玉米合同定购价格分别提高了43.3％、14.2％、21.8％(程漱兰，1998)。二是财政用于农业的支出逐步增加。国家通过规定农业投入的比重和增幅、建立农业发展专项基金、扩大农业信贷支持等方式，增加农业基础设施建设的资金投入。国家财政用于农业基本建设的支出和支农支出分别从1985年37.7亿元、101亿元增加至1990年66.7亿元、221.8亿元。三是农业税收持续增长。农业各税从1978年28.4亿元增长到1990年87.9亿元，年均增长10％。 　　综合而言，工业化起步阶段，政府主要通过行政手段配置资源，直接或间接地从农业部门抽取资源，为工业化提供原始积累。据有关专家测算，1952-1990年间，我国农业部门为工业化建设提供净资金贡献达9530亿元。 　　(二)工业化快速发展时期的农业取予平衡政策 　　20世纪90年代，我国农业政策逐步由歧视剥夺向支持补贴转型过渡，对农业的取予渐趋平衡。主要包括：第一，推进粮食流通体制改革，实施粮食保护价制度。如1990年建立“收购余粮、稳定生产、丰歉调剂、稳定市场”的粮食专项储备制度，对粮食实行保护价收购；1993年采取保量放价政策并建立粮食风险基金；1997年实行按保护价敞开收购农民余粮政策。由于粮食连续丰收、市场粮价持续下降，国有粮食企业购销价格倒挂，加上企业经营不善，亏损挂账严重。为此，粮棉油价格补贴从1990年267.6亿元迅速增加至2000年758.7亿元，国家财政不堪重负。第二，增加财政支农资金，投向农业基础设施建设。1998年出台一系列向农业倾斜的支农惠农政策，当年增发的1000亿元国债中，35％用于农林水利和生态工程建设。1998-2004年，农业部门累计利用国债项目资金达2596亿元，占国债长期建设资金的30％。第三，农民负担日益加重。农业各税从1991年90.7亿元增加至2003年871.8亿元，年均增长20.8％。根据农业部统计，2000年农民缴纳的税费总额为1259.6亿元，人均承担141.4元，相当