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地方政府在综合交通枢纽供给中职能定位 　　〔摘要〕 综合交通枢纽已经从单一的运输网点发展成为带动社会经济发展的“城市综合体”，地方政府应该重新进行职能定位，把综合交通枢纽的供给作为重要的政府职能而进行科学规划和管理。具体来说，地方政府应成为综合交通枢纽微观层面规划的主导者和协调者，成为枢纽建设的投资主体和融资者，成为枢纽建设与运营过程中公平的市场竞争环境的创造者和监督者。 　　〔关键词〕 地方政府，综合交通枢纽，供给，职能定位 　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0086-04 　　综合交通枢纽作为集对外交通和对内交通于一体的运输综合体，已经从单一的满足客货流集散和中转换乘交通功能的运输结点，向综合化、多元化的具有辅助服务、商业、物业等延伸功能的“城市综合体”发展，逐渐成为城市新的功能区。综合交通枢纽的供给是一个包括规划设计、投资、建设、运营、开发在内的全过程。作为重要的公共基础设施，综合交通枢纽具有一定的公益性和较强的地区性，是地方政府发挥公共服务职能的重要领域。作为综合交通运输体系的重要组成部分，综合交通枢纽也是解决城市交通难题、促进城市发展的突破点。因此，地方政府应明确职能定位，对综合交通枢纽从规划设计、建设，到运营、开发的整个供给过程负责。 　　一、地方政府是综合交通枢纽规划的主导者和协调者 　　综合交通枢纽规划是供给的第一个阶段，也是决定性阶段，综合交通枢纽规划往往是综合交通运输规划的一部分，枢纽规划是与综合交通路网效率和城市发展问题联系在一起的，规划的科学与否不仅直接影响到枢纽结点作用的发挥，还会影响枢纽地区的发展潜力。一般来说，规划都有一定的层级，不同层级规划的内容和发挥的作用是不一样的，国家级的规划更多是从战略层面制定的，多提出原则性目标；而地方规划是从微观层面制定的，更具针对性和操作性。〔1 〕按照规划流程，国家规划层面只需从宏观角度设定若干综合交通枢纽地区，以及确定该地区将建设成何种类型的枢纽区域，在此基础之上由地方政府主导，制定关于综合交通??纽的详细具体的规划。对综合交通枢纽的规划要跳出行业管理的模式，由地方政府牵头，对不同运输方式、城市不同规划内容进行协调。〔2 〕 　　首先，跳出综合交通枢纽由行业部门制定规划的模式，由地方政府结合城市发展实际制定规划。综合交通枢纽规划原来是由行业部门进行制定的，现在应由地方政府将其作为城市整体规划的一部分予以考虑，在地方政府对整体考虑城市交通需求、交通结构、人口分布和产业布局、与市中心的距离、建设条件，以及可能对周边公众的影响后，确定综合交通枢纽的位置、占地面积、线路走向、建筑风格等具体内容，以提高规划的科学性和可行性。〔3 〕由于每个城市都有各自的历史传统、区位特征、功能性质、经济发展定位及社会发展需要，这些因素也对综合交通枢纽的发展提出了不同的要求，因此，作为客货流的集聚和疏散中心，在对综合交通枢纽进行规划时，地方政府应充分考虑城市及交通发展对枢纽产生的各种需要，结合城市的土地开发以及产业发展战略来进行。只有把综合交通枢纽的战略放在更大背景、更长时间下进行考察，才能科学控制枢纽建设的时序、规模、结构。 　　其次，由地方政府部门牵头，协调不同运输方式主管部门，统筹规划。由于综合交通枢纽会涉及铁路、航空、高速公路、港口等运输方式，而这些运输方式属于更高一层的政府管辖，然而，综合枢纽的规划不能仅满足本行业的运行规律，而要强调部门间的协调，这就需要在制定枢纽规划时，由地方政府牵头，对规划要求、规划成果、规划评审等各个环节进行“横向综合”，〔1 〕并组织各行业主管部门共同参与最终验收工作。通过跨部门的联合协作，统筹协调这些部门的要求和建议，统一规划设计和建设，妥善处理好不同运输方式之间，以及综合交通枢纽建设与城市发展的关系，加强规划的科学性和对变化的适应性。值得注意的是，综合交通枢纽的规划应对换乘区规划用地、线路等预留一定的空间资源，这是应对快速城市化发展的措施之一，减少后期因规划不足而导致的改扩建成本以及引发的其他社会成本。 　　二、地方政府是综合交通枢纽重要的投资主体和融资者 　　综合交通枢纽不仅会影响城市交通路网效率，而且可以通过改变其所在地区的交通区位，将大量的人流、物流、资金流、信息流汇聚在一起，使得相关设施和周边土地具有很高的开发价值，为物业开发和商业开发创造了条件，成为城市新的经济增长点，促进经济增长、社会发展以及人民生活质量的提高。加之综合交通枢纽具有准公共物品的特性，其项目具有投资规模巨大、投资回收期长的特点，投融资能否顺利进行，成为影响综合交通枢纽能否按照规划顺利建设的关键因素。如北京西站的南广场及其配套设施、主站房东南区域的道路及市政管线等多年后仍未建成，以及包括地铁在内