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地方政府绩效评估中“噪声”及其消解 　　摘 要：地方政府绩效评估在实践中已探索了30余年，取得了一定的成就，但仍存在不足。从“技术——过程——目的”三个层面建构并剖析我国的地方政府绩效评估基本流程，发现存在诸如定性分析与定量分析的应用尚欠整合、评估主体单一、民众参与意识淡薄、地方政府治理与绩效评估脱节等影响评估的因素。为此，应从推进绩效评估制度化、评估指标科学化、评估主体多元化、评估结果运用合理化等方面入手，消解影响地方政府绩效评估的干扰因素。 　　关键词：地方政府；绩效评估；绩效评估流程；评估主体；评估指标；民众参与 　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）09-0022-03 　　20世纪80年代以来西方掀起的“新公共管理”改革浪潮使政府绩效评估备受重视。政府绩效评估在改革开放的大背景下引入我国，在政治体制改革的助力下扎根成长。但不容回避的是，我国政府绩效评估仍处于探索阶段，无论在理论上还是在实践上都还不成熟，存在的问题仍比较突出，需要不断予以改进和完善。 　　一、地方政府绩效评估基本流程 　　中国行政管理学联合课题组曾给政府绩效管理做出一个系统的表达：所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。[1] 　　从技术层面来讲，政府绩效评估可被看成一种工具，是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织”。[2]从过程层面来讲，政府绩效评估是一个由许多环节所组成的行为系统，通常表现为：依据评估标准、任务、要求对政府机关进行评估，比较绩效结果与目标之间的差异，分析与报告评估结果，并恰当运用评估结果。从绩效评估的目的来讲，政府绩效评估的目的在于发现自身不足，改善服务质量，提高政府效能，提升公众满意度。 　　我国地方政府绩效评估基本走过了由地方自发评估到自觉评估、再到整个国家科学化评估的历程。无论是学界还是政府实务界都在积极探索更为有效的绩效评估范式。笔者拟从“技术——过程——目的”三个层面建构并阐释我国的地方政府绩效评估基本流程（如图1）。 　　评估需求是政府绩效评估的开端。根据评估需求确定评估内容，评估主体应尽可能多元化，而每类评估主体所占权重的大小由评估内容决定。政府绩效评估过程为：主体运用定性、定量技术，依据评估指标对评估客体进行公正公开评估，得到评估结果。绩效反馈则是将评估结果反馈给被评估对象，这是绩效评估过程的最后一环，也是最重要的一环。良好的绩效反馈对于提高政府实务者工作积极性，改进工作不足，提升行政效率与服务质量具有不可替代的作用。 　　二、地方政府绩效评估中的“噪声” 　　“噪声”一般指干扰、影响人们交谈或思考的声音，此处将“噪声”引申为影响绩效评估有效实现的内外干扰因素。评估主体在运用评估技术、依据评估指标对评估客体展开评估时，往往受到内外“噪声”的影响干扰。 　　（一）技术方面的制约影响因素 　　1.公共产品非市场化特性。用于满足社会公共需要的物品被称为公共产品。[3]政府基于社会整体利益而向公众提供公共产品和公共服务，这些公共产出与私人部门的产出的性质截然不同。公共产品与服务具有非市场化特性，要精确算出“投入——产出”十分困难，这是对政府进行绩效评估的一大挑战。 　　2.评估方法缺乏科学性。评估方法缺乏科学性表现为：第一，定性评估使用居多，定性方法与定量方法的使用尚欠整合。专业分析人员的匮乏与定量分析标准的难以统一是掣肘我国地方政府绩效评估全面科学开展的瓶颈。第二，评估大多表现为“运动式”特征，忽视了评估的持续性。[4]一方面由于我国绩效评估的发起力量相对单一，具有明显的精英特色，一旦发起者卸任，绩效评估就无法持续下去。另一方面我国民众的政治参与意识淡薄，民众参与渠道不通畅，民众基础的缺失也赋予了评估更为明显的“运动式”特征。 　　3.全面科学的评估指标体系尚未建立。第一，评估指标体系价值取向扭曲。当前各地方政府的绩效指标设计不合理，绩效指标注重经济产值、税利、招商引资数量，而对住房条件、就业比例、养老问题、居民收入、公共卫生、环境保护等事关社会民生的领域不太重视。此外，科研、教育这样重要的需要考核的因素，却往往在考核指标之外。[5]第二，评估指标定量分析薄弱。在评估过程中，评估主体有的时候仅仅凭借自身的经验和感情进行评估，缺乏客观的数据分析，这给“讲人情”、“走后门”提供了可能。第三，评估指标体系有待改进。2004年《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套适用于我国地方政府绩效评估指标的体系。这套指标体系包含3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标。[6]虽然规定了33个指标，但并没有说明每项指标在整个体系中所占的权重。如果在实际操