对档案行政执法所依之“法”再认识.docVIP

对档案行政执法所依之“法”再认识 　　摘 要：档案行政执法所依之“法”：一是档案行政执法中必须遵守的公共法；二是档案专业法中授予档案行政管理部门管理职责权限的法律规范和规范性法文件；三是非档案专业法中授予档案行政管理部门管理职责权限的涉及档案事务的法律规范。 　　关键词：档案行政执法；依法行政；依法治档；所依之“法” 　　2011年3月，河南省档案行政执法工作研讨会后，《档案管理》杂志相继刊登了一系列研究档案工作依法行政、推进档案行政执法工作开展的理论文章，“档案界论坛”也开辟了专门的板块，供论坛网友发帖讨论。这些理论研究文章和帖子，对于促进各级档案行政管理部门正确认识依法行政和推进档案行政执法工作无疑是十分重要的。但反观这些理论研究文章和帖子中的有些观点，也存在着一些值得反思和商榷的问题。本文仅就档案行政执法所依之“法”谈点认识，作为对档案行政执法的思考之一，以期引起对此问题的进一步探讨。 　　1 目前对档案行政执法所依之“法”的不同表述 　　为弄清楚档案行政执法所依之“法”的界限，笔者对2011年3月以来发表在《档案管理》和“档案界论坛”上的相关文章和帖子进行了认真研读，发现不同作者对档案行政执法所依之“法”有不同的认识和看法，归纳起来主要有五种观点：第一种观点认为，“档案执法所依之‘法’：一是行政法律，二是行政法规，三是地方性法规，四是行政规章，五是法规、规章之外的其他规范性文件”。[1]这种观点将档案行政执法所依之“法”限定在行政法律、法规、规章及其他行政规范性文件之内，表述完整，是主流观点，多次被其他文章和帖子引用，有较大的影响力。第二种观点认为，凡是涉及“档案”的法律法规规章和规范性文件，都是档案行政执法所依之“法”。此种观点没有对档案行政执法所依之“法”进行完整的表述，其观点多存在于文章和帖子的论述之中，如：“对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部门颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定……这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。”[2]??‘建国’以来，仅标题中涉及‘档案’的法律法规规章就有241部，而全文中涉及‘档案’的法律法规规章更多达4621部，这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是档案行政执法的内容。”[3]第三种观点认为，档案行政执法的依据（所依之“法”，笔者注）主要有：一是《档案法》；二是相关法律，主要包括除《档案法》以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款，以及档案行政执法中必须遵守的程序法；三是档案行政法规；四是地方性档案法规；五是档案规章；六是规范性档案行政文件。[4]该观点与第一、第二种观点相比，明确提出了“档案行政执法中必须遵守的程序法”也是档案行政执法的所依之“法”。第四种观点认为，档案行政执法的依据（所依之“法”，笔者注）除了上述三种观点之外，有关档案方面的党的指示，人大决议、决定，司法解释，国家行业标准也都应成为档案行政执法依据。该观点主要考虑我国地域广阔，发展不平衡，法律法规和规章有许多触及不到和不完善的地方，需要这些指示、决议、决定、司法解释、标准来补充，以利于档案行政执法工作的便利开展。[5]第五种观点认为，档案行政执法所依之“法”：一是档案法律；二是档案行政法规；三是地方性档案法规；四是档案行政规章，除此之外的任何其他规范性文件、行政决定、司法解释都不是档案行政执法所依之“法”的范畴。该观点还认为，即便是上述法律法规规章，也都有各自的调整对象和范围，在执行上述法律法规规章时，应注意不同法律法规规章的调整对象和范围，不可越权执法。[6] 　　档案行政执法必须依法进行，这是依法行政的要求，也是档案事业管理法制化的内在需要。但从以上五种不同观点来看，目前，档案界对档案行政执法所依之“法”还没有统一的认识，因此，有必要对档案行政执法所依之“法”的范围进行明确的界定。 　　2 对不同条件下所依之“法”的分析 　　2.1 《立法法》规定下的所依之“法”。按照《立法法》的规定，属于“法”范畴的规范性文件有四种：一是法律；二是行政法规；三是地方性法规；四是部门规章。也就是说，只有这四种形式的规范性文件，才是我国具有法律意义的“法”。 　　2.2 《行政许可法》、《行政处罚法》下的所依之“法”。《行政许可法》第十四、第十五、第十七条规定：除法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章可以设定行政许可事项外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。《行政处罚法》第九、第十、第十一、第十二、第十三、第十四条规定：除法律、行政法规、地方性法规和行政规章可以设定行政处罚外，其他规范性文件一律不得设定行政处罚。也就是说，在实施行政许可、行政处罚等行政执法行为时，其所依之“法”的形式仅限于法律、行政法规、地方性法规和行政规章。