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整体性治理一种压力型治理超越与替代图式 　　摘要：政府有效治理的关键在于治理图式是否优良。长期以来，中国实行的是以目标责任制和下管一级制度为核心的压力型治理图式。这种治理图式存在着诸多弊端，亟待一种新的治理图式予以替代。缘起于英国并得到西方国家效仿的整体性治理图式，无论是在价值取向、治理策略还是在政府运作和问责机制等方面都实现了对压力型治理图式的超越。当下，援引整体性治理理论并予以本土化对于中国政府实现有效治理具有重要的理论价值和现实意义。 　　关键词：压力型治理；整体性治理；压力型体制 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）02-0021-05 　　一、问题与思路 　　“在世界各国的GDP竞赛上，中国无疑是超车高手一2005年，我们超过了英国；2008年，我们超过了德国；2010年，我们超过了日本，成为全球第二大经济体。”中国经济的飞速发展，从某种意义上说应归功于具有中国特色的压力型体制。压力型体制是在吸取家庭联产承包责任制成功经验的基础上不断建立起来的，它将经济上的承包责任制复制到政府管理中，形成了一种独特的责任明确的以压力为驱动的“政治承包责任制”。这种“政治承包责任制”将指标层层分解放大，将压力层层加码升温，最终以GDP加以量化和考核，并以奖励升迁和“一票否决制”实现正、负激励，从而使GDP的增长成为考核官员政绩的唯一指标。在压力型体制下，地方政府逐渐形成了“以GDP论英雄”的定向思维。为了凸显政绩，获取更多的升迁资本，在政治晋升锦标赛中获得优势地位，地方政府开展“全民招商”，片面追求GDP的增速，为此不顾各种社会资源和自然资源的浪费及生态环境的破坏，甚至强制拆迁、暴力夺地、与民争利，致使基层社会政治生态进一步恶化，百姓维权抗争和群体泄愤事件频发。 　　正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨所指出的那样：“GDP最初是为了衡量市场经济活动，不是衡量社会福利。但现在GDP被认为测量的是后者，这是错误的。GDP只是一个量的指标，而不是一个质的指标。GDP没有考虑财富分配，也没有道德价值观。”事实上，国家收入并不等同于国民福祉，GDP多少也不能成为衡量国家强弱的标志，政府有效治理的关键在于治理图式是否优良而非GDP的增速和总量。长期以来，中国实行的是以目标责任制和下管一级制度为核心的压力型治理图式，这种治理图式具有浓厚的CDP导向色彩，存在着诸多弊端。本文拟在比较压力型治理图式和整体性治理图式差异的基础上，提出将整体性治理作为压力型治理的超越和替代图式。 　　二、比较与分析 　　由于压力型治理与整体性治理的缘起国家及其意识形态的不同，致使二者之间无论是价值取向、治理策略还是政府运作和问责机制都存在着根本性差异，这些差异的存在直接导致了两种治理图式下的政府在治理绩效、民生福利及合法性等方面的差别。 　　（一）缘起与内涵 　　压力型体制是具有中国特色的经济赶超体制，缘起于20世纪80年代的中国。在计划经济时代，中央政府组织的治理能力在短期内的充分体现得益于中央政府积聚了资源分配的绝对权威，同样也因其绝对平均的分配体制而逐渐丧失动力源泉。20世纪80年代后，内外压力的驱动迫使中国迈上了赶超型的现代化道路，但这种赶超型发展战略并非现代性因素自发积累和渐进演变的结果，而是在各种变迁因子并未完全成熟的情势下由政府凭借行政力量强制推行的。这种由政府主观意志强制推行的赶超型发展战略并未使各级政府积蓄足够的积极性、主动性和创造性动因和能量。这成为阻碍赶超型发展战略成功实现的关键所在。当各级政府间行政上的隶属关系并不能产生应有效力时，建构一种自上而下的压力机制，通过给各级政府分解任务指标，并根据指标完成情况施行差别性的奖惩措施就成为了必然。同时，中央政府在简政放权过程中逐渐将“下管二级”改为“下管一级”，使权力逐渐下移，地方政府拥有了独立的人事任免权，增强了权力与权威，尤其是岗位目标责任制的广泛推行，使部门责任和地方政府责任在被个人化的同时得以制度化。于是。一种以权力和权威为手段，以GDP和政绩为导向，以奖惩和“一票否决制”为控制方式的压力型治理图式就应运而生了。 　　从内涵上看，压力型体制是指在中国政治体系中，地方政府为了实现经济赶超，加快本地社会经济发展，完成上级下达的各项命令和指标而建构的一套把行政命令与物质刺激结合起来的机制组合。就具体实践而言，这种压力型体制将一系列经济发展任务与财税利润指标从县到乡镇、村和农户进行量化分解、层层下达，明确完成期限，并根据完成情况给予相应的政治和经济奖惩。其中最为有效的是一票否决的考核方式。即一项指标未达标，全年政绩为零，无缘任何先进称号与奖励。这样，任务和指标的完成情况就成了评价组织和个人政绩的主要标准及干部荣辱和升降的直接依据，并逐渐转