新形势下加强地方社会领域立法实践与思考.docVIP

新形势下加强地方社会领域立法实践与思考 　　党的十八大报告强调“加强和创新社会管理”，这是党中央关于社会管理的最新大政宣示。基于此，加快地方社会领域立法步伐、完善社会领域法规结构，为加强和创新社会管理提供法律和制度保障，也就成了地方人大重要而紧迫的命题。在这里，笔者试以江苏社会领域立法为例，对其进行回顾、总结、探讨，以期达到“解剖麻雀”的效果，为全国其他地方加强社会领域立法提供借鉴和启发。 　　本文所讲的“社会领域立法”[1]，是指省级人大及其常委会，对应于中国特色社会主义事业五位一体总布局中的社会建设，在教育卫生、劳动就业、收入分配、社会保障、权益维护、公共安全等范围内进行制定、修改和废止地方性法规的活动。 　　一、江苏社会领域立法基本情况 　　回顾江苏30多年来的地方立法实践，该省社会领域立法取得了骄人的成绩，主要体现在以下三个方面[2]： 　　一是力求与社会建设实践相适应，全省社会事务管理基本实现有法可依。改革开放以来，随着经济社会不断发展，江苏日益重视社会建设和管理，社会领域立法与整个地方立法一样呈现速度不断加快的态势，省五届、六届人大常委会社会领域立法是个位数，七届至十一届则都是两位数，甚至有两届超过了20件。截至2012年底，省人大及其常委会所制定的现行有效法规共241件，其中社会领域法规73件，约占30.1%。与此同时，江苏也不断加深对社会建设和管理规律的认识，推动社会领域立法实践进一步发展，立法范围由就业和劳动关系、教育、医疗卫生等领域，逐步向社会保障、重点人群权益保障等领域拓展。其中，公共安全、就业和劳动保障、重点人群权益保障相对比较完善，尤其是公共安全方面已经制定地方性法规20件，涉及人口、社会治安、交通安全、食品安全、安全生产等诸多方面，为平安江苏建设提供了有力的法制保障；重点人群权益保障方面共制定了地方性法规8件，涉及残疾人、未成年人、妇女、老年人、归侨侨眷、少数民族、消费者权益保护等，着力维护这些重点人群和弱势群体的合法权益，为构建和谐社会奠定了比较坚实的法制基础。 　　二是大胆先行先试，创制性立法取得明显进展。江苏作为经济比较发达的沿海省份，社会事业发展较快，遇到的新问题比较早，社会建设和管理的创新实践也相应走在全国前列。这些社会领域的创新，迫切需要以法制来规范和促进。为了适应社会建设和管理的现实需要，该省从实际出发，及时总结社会领域创新经验，积极开展社会领域的创制性立法，在全国率先制定了劳动合同条例、城市社区卫生服务条例、新型农村合作医疗条例、中小学生人身伤害事故预防与处理条例、慈善事业促进条例等一批地方性社会法规。上述这些法规和制度当时都是全国首创，具有先行性、前瞻性，走在了全国前列。通过立法，首创了一些社会管理制度，为全省社会事业发展提供了急需的法制支撑，以率先立法保障和促进江苏社会事业率先发展，其中有些规定在全国人大立法时被借鉴和吸收，为国家相关立法提供了先行经验。 　　三是坚持开门立法，积极引导公众对立法有序参与。江苏人大明了社会领域立法大多涉及公众权益这一特殊性，深知公众参与度的高低对社会领域立法质量及实施效果的重要意义，始终注意扩大公众有序参与，广泛听取公众对立法的意见和要求。早在1985年召开的省六届人大三次会议，就把坚持群众路线、充分发扬民主、广泛征求意见明确为立法工作的指导原则之一。以后历届人大不断探索丰富民主立法的渠道和形式，从加强和改进立法调研，到公布法规草案公开征求意见，再到试行立法听证，从程序上保证了人民群众的意见和诉求在社会立法中得到表达。同时积极创新立法实践，不断拓展公众参与的广度和深度，如所有法规草案都在人大网站公布，涉及社会发展全局、与人民群众关系密切的社会领域法规草案在媒体进一步征求意见，使公众更充分地参与到法规制定过程中来。 　　二、进一步深化对加强地方社会领域立法的认识 　　中国特色社会主义法律体系形成之后，各地经济社会快速发展、社会管理不断得到加强和创新，为法律体系自身完善和发展提供了实践依托，也创造了动力和契机。在这一新形势下，加强地方社会领域立法的重要性和必要性，可以主要从以下三个方面来认识和理解： 　　一是遵从法律体系自身规律、发展和完善法律体系的内在需要。通过考察发现，虽然江苏目前社会领域法规约占现行有效的地方性法规的三分之一，基本实现法规之间结构均衡，但是一个不容忽视的问题是，在过去30多年里，全国大多地方都将加快立法步伐作为地方立法工作的首要任务，坚信“有比没有好、快比慢好”的理念，一定程度上忽视了法律体系结构合理、部门均衡的自身发展规律。中国特色社会主义法律体系形成之后，立法工作的主要任务是完善体系、提高质量。地方立法工作必须按照科学发展观的要求，在继续推进经济等领域立法的同时，把社会领域立法摆在更加突出的位置，更多地从