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法治化进程中我国信访工作权力关系重构 　　摘 要：文章以我国信访工作中各权力之间的关系为切入点，对行政权与司法权、人大监督权与其他权力的关系及其在法治化进程中所面临的困境进行了探讨。在此基础上提出，要重构我国信访工作权力关系，应“分流”信访、变“堵”为“疏”，构建以人民代表大会监督同级一府两院为核心内容的“人大信访”机制，建立人大信访委员会、信访服务中心、信访信息流机制和人大信访终结制度，从而使信访工作走上法治化的轨道。 　　关键词：信访工作；权力关系；“人大信访”机制；信访分流；法治化 　　中图分类号：D632.8 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0004-04 　　信访制度是中华人民共和国成立后在中国共产党的领导下建立的。作为密切联系群众、化解人民内部矛盾的一种重要工作方式，信访制度一直以来深受党和国家领导人的高度重视，并在长期的实践中形成了独特的工作机制及创新性的工作方法，如协调各有关部门的信访联席会议、选拔自群众中的信访联络员制度、利用网络等新兴媒体的“市长信箱”电子信访等。但随着我国现代化和法治化进程的不断深入，现有的信访制度及其内部运行机制日益显现出它的不足，并在很多方面与法治化进程相冲突。此外，最近“黑监狱截访案件”[1]不断被曝光，也在一定程度上暴露了我国信访工作中存在的严重问题。2013年全国政法工作会议在北京召开，其中“涉法涉诉信访工作改革”[2]被定为政法工作重点推进“四项改革”之一。因此，在法治语境下探讨信访工作改革，不仅关乎民意表达渠道的重塑，也直接影响到我国社会主义民主政治的制度改进。 　　一、现行信访工作权力关系分析 　　信访案件的受理和解决涉及多个公共权力主体，这些权力主体之间的关系构成了信访工作的运行机制。我国信访工作涉及行政权、司法权、监督权和党的领导权等多种权力，比较重要的权力主体有行政机关、司法机关、人民代表大会、党委和信访机构，分析各权力之间的关系有利于厘清现行信访工作的内在机制，发现其错位之处。 　　1.行政权超越司法权。在我国，行政权属于行政机关，司法权属于法院和检察院，它们均由同级人民代表大会产生，行政权和司法权二者理应处于平等地位各自独立运行，但在实际的信访工作中，二者却产生了极大的交错。一方面，绝大部分对具体行政行为不服的公民或者法人没有采取行政诉讼的方式，而是进行了信访，即便对复议后的结果仍然不服也是再次信访而非寻求司法权的公力救济，行政权挤占了司法权的作用空间。另一方面，在涉诉信访中集中反映了行政权的越位和司法权的软弱。涉诉信访是2004年最高人民法院在全国法院信访工作会议上提出的概念，涉诉信访的对象本是法院，实际上类似于诉讼法中的再审制度，但受我国古代行政司法合一的传统政治文化影响，大量涉诉信访涌向了政府部门，而行政权固有的扩张性使政府部门也乐于以受理信访为借口干预司法审判结果，行政权以它特有的强势地位超越了自己的边界。 　　2.人民代表大会监督权在信访工作中行使乏力。按照《中华人民共和国宪法》规定，人民代表大会对同级政府、法院和检察院享有监督权、审议权和质询权等“先天优势”，把人大监督权放在信访工作中行使，发挥其监督作用顺理成章。但我国出于经济建设的需要和对效率的追求，长期以来行政权处于主导地位，人民代表大会的监督权让位于行政权，无法形成对政府的有力监督，向人民代表大会申请的信访案件很难得到有效解决，人民代表大会的弱势地位在不断的现实重复中得到强化。行政权的主导地位也体现在公共政策制定中，地方人民代表大会有权制定地方性法规，但实际上各地的公共政策多是政府制定的政府规章，同级人民代表大会对这些公共政策的制约性较小，如果公民或法人要对公共政策提出建议，向政府信访显然要比向人民代表大会信访见效大。 　　3.各级党委在信访工作中的特殊地位。我国的各级权力机关都是在党的领导下开展工作的，信访工作也要坚持党的领导，各级党委作为地方的最终领导机构，对当地信访案件的处理享有最终决定权，党委处于信访工作中的特殊统领地位。正是这种特殊地位使得党委一直处在信访浪潮的风口浪尖。信访人的行为符合“理性人”假设，他们总要向那些能够给自己带来最大希望的机构信访，权力最大的党委部门也就成了他们的首选，因此各地发生群访事件时，往往是县委、市委被群众围堵。在我国，党委的另外一个重要特点是它与行政权的结合，不少党委部门与行政部门合署办公或者“两块牌子，一套人马”，各地行政首长同时兼任党委第一副书记，形成了对其它部门领导事实上的领导关系，党委对行政权的强化无疑增加了行政机关在信访工作中的强势地位，也使行政机关对法院和检察院形成了“隐形”领导。 　　4.纪检部门对其它权力的介入。纪检部门主要受理公民或法人对党政人员尤其是领导干部违法违纪行为的揭发检举，一旦立