试论正当监督程序价值和内涵.docVIP

试论正当监督程序价值和内涵 　　一、引言：人大监督需要正当程序的支撑 　　任何公权力都有被滥用的可能，人大监督权也不例外[1]。监督权的滥用主要不是指侵犯监督对象权益，而是指不行使或不积极行使，致使人民利益受到损害或得不到应有保护。如何防止人大滥用监督权，促使人大积极履行监督职责，从人大代表的履职过程来看，有事前选举、事后罢免、事中程序控制三种方式。对于事前选举，虽然通过提高选举的竞争性，能够使所选代表更好地反映民意，但由于人大制度作为代议制度的一种，同样难以逃脱“选举时民主，选举后由议员做主”的宿命，公众无从控制代表在任职期间的履行监督职权情况。对于事后罢免，必须以选民或选举单位对代表是否认真、正当行使监督权过程的了解为前提，如果不通过一定的程序规定保障公众的知情权，就谈不上罢免，况且作为一种事后救济措施，其实施成本也较高。可见，通过合理的程序设置对监督权行使过程进行事中监督控制至关重要。因为人大监督程序既是对行政和司法等权力进行制约的“工艺流程”，也是防止监督权自身恣意行使的屏障，是监督者和被监督者都必须遵循的规范。 　　监督法的出台，较好地解决了人大监督程序（以下简称监督程序）的法定化问题，但法定程序未必是正当程序。这可以从监督法实施效果看出来：自2006年监督法实施以来，虽然法定的监督手段得到了较为频繁地使用，但并未见人大监督效果有明显改善，公众对人大如何行使监督权仍然缺少话语权，公众关切的重大事件，仍然很少看到人大的身影，人大监督走过场现象仍然十分严重，人大变成对监督对象的部门利益支持者仍然屡见不鲜。反倒是，监督法没有明确规定的专题询问在全国人大常委会的带动下，风生水起，各地人大常委会积极响应。选择群众关切的热点问题，开展专题询问，促进了一些社会热点问题的公开，引起了公众的关注和政府的重视，推动了问题的解决，效果较好。因此，提高人大监督实效，正当监督程序必不可少。 　　二、正当监督程序的价值要求 　　与正当监督程序密切相关自然是正当法律程序。正当法律程序最初源于“自己不做自??的法官”和“对他人作出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”的“自然正义”原则，之后其内涵扩展到包括公开、公正、公平和参与等现代民主程序原则。最初正当法律程序主要适用于司法领域，之后其适用领域扩展到行政领域和立法领域。目前正当法律程序理论主要适用于立法、司法、行政等领域，这些领域均涉及公权力主体与公民关系，且最终都需作出决定或决策等决意行为，正当法律程序有助于公权力主体决意行为的科学化民主化，有助于维护作为程序主体的公民（或公众）的利益，因此正当法律程序能够在这些领域得到良好地运用。但人大监督涉及的是公权力主体之间的关系，且监督不一定要作出决议、决定等决意行为，正当法律程序是否可直接适用不无疑问。 　　一般认为正当法律程序的内涵要求是程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开等，但这些要求都是为最终作出决意行为服务。由于监督不一定作出决定，监督可以只是一种潜在的影响，如听取报告、专题询问等可以在审议后作出决定、决议，也可以只听取或只听取和审议。因此，不能照搬正当法律程序的一般要求套用于监督程序，而要从程序的根本价值出发，研究人大监督程序的价值和内涵要求，并据此来指导人大监督实践。 　　对于程序的根本价值，学界有三种观点。一是程序工具主义，强调程序对于实体结果的工具意义，认为程序只是实现实体结果的工具和手段；二是程序本体主义，强调程序的独立意义、终极意义，认为只要程序是正当的，结果就应当视为正当；三是程序综合主义，认为程序要兼有工具和本体价值，程序应当是过程公正和结果公正的结合。总体而言，从经验角度观察，程序综合主义较为可取，也较为符合我国国情。 　　正当监督程序作为法律程序的一种，也应是过程公正和结果公正的结合，兼具工具价值和本体价值。与其他法律程序一样，监督程序的工具价值是指程序对于实现实体结果的价值，主要是指监督程序能够提高监督实效，而要提高监督实效必然要求程序具有科学性，这比较容易理解，在此不予展开阐述。同时，与其他法律程序一样，监督程序核心的本体价值是公正或正义，然而公正或正义犹如“普洛透斯的脸，变幻无常，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌”。人大民意机关的性质决定了在人大监督程序中，最低限度的程序正义应当是民主，民主成了正当监督程序的核心本体价值。按理说，人大行使监督权的过程本身就意味着民主的过程，但由于人大制度具有代议制民主固有“选举时民主，选举后由代表做主”的缺陷，使得参与式民主成为必要的补充。人大监督过程中的参与式民主核心就是公众参与，它是指那些权益可能受到监督结果影响的人有充分的机会和有效的途径富有意义地参与监督过程，并对监督结果的形成发挥有效的影响和作用。公众参与人大监督具有十分重