建立与实施土地收购储备制度面临的问题及对策研究.doc

建立和实施土地收购储备制度面临的问题及对策研究 浙江大学地球科学系 欧阳安蛟一、研究背景和重要性 我国正处在城市化的快速发展时期，各类建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾将日益突出，与此同时城镇内部存在大量闲置和低度利用的土地；盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地，是解决城镇建设用地与占用耕地供需矛盾的有效途径。但我国现行的土地管理及交易制度，对这些存量和低度利用的土地(主要指土地无偿使用制度下形成的划拨用地)入市交易有诸多的限制，过高的入市成本从根本上限制了这部分土地进入市场，难以形成建设用地的有效供给。通过机制创新，建立市场经济条件下的土地收购储备制度，促使城镇内部存在的大量存量和低度利用的土地进入市场流动，增加城市化进程中建设用地的有效供给量，解决城市化进程中建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾具有重要的现实及理论价值。同时，对于理顺政府与企业之间的收益分配，解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题及规范土地市场具有重要的现实意义。 1996年起，上海、杭州等城市相继建立了土地收购储备制度，通过土地统一收购和垄断土地一级市场供应等政策将城市存量土地纳入土地储备体系。两年的实践证明实施土地收购储备制度对于培育和规范城市土地市场，盘活企业存量土地，落实城市规划，增加政府土地收益等方面具有积极的作用。以杭州为例，截止2000年2月，全市累计收购土地118宗，土地面积259公顷(3890亩)，投入资金25．1亿元，供应土地市场存量土地118公顷(1771亩)，收回资金20．6亿元，储备土地133公顷(2000亩)。但在实践过程中也暴露出一些问题，如土地收购的性质、土地收购价格内涵界定不明确，部门协调困难等，一定程度影响了土地收购储备制度的实施及建立土地收购储备制度社会经济目标的实现，客观上要求对实践过程中存在的问题进行深入的理论探讨，在理论指导下逐步完善土地收购储备制度。 二、科学界定土地统一收购性质，确立土地收购储备制度实施过程中政府的主导地位 (一)不同土地统一收购性质定位对实施土地收购储备制度的影响 土地统一收购性质定位主要是确定收购方政府及被收购方企业或个人之间的权利和义务，明确在遵循我国现行法律法规的条件下，实施土地统一收购过程中政府在多大程度上可以行使其行政权力。参照国际经验及杭州、上海等城市近两年建立和实施土地统一收购储备制度的实践经验，实施土地统一收购的双方可能存在三种类型的关系：一是市场条件下的自由“买卖关系”；二是类同于我国建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度，收购双方完全是一种“权利和义务关系”；三是类同于欧美市场经济发达国家土地收购的“强制性的买卖关系”。三种不同的土地统一收购性质定位对实施土地收购储备制度的运作模式和效果明显不同。 第一种土地统一收购性质定位认为收购双方是一种市场条件下的自由“买卖关系”，政府或政府授权的实施土地统一收购机构与被收购单位或个人是两个平等的经济主体，是否收购和收购价格等方面均由收购双方在遵循现行法律法规的条件下，根据当时的市场状况自由协商确定。如果按这种性质定位，实施土地收购储备的机构是一个完全意义的土地开发公司，与一般的房地产开发公司没有本质差别。但从建立土地收购储备制度和成立土地收购储备执行机构的目的分析，土地收购储备执行机构显然不是一个单纯意义上的土地开发公司，仅公司利益作为自己的主要经营或运作目标；它有规范土地市场，盘活城市存量土地，增加城市土地供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标必然需要一定程度的政府行政权力，一个公司性质的土地收购储备执行机构显然是无法实现这些目标的。也就是说如果将土地统一收购双方的关系定位在一种市场条件下的自由“买卖关系”，土地收购储备制度的执行机构将无所作为，建立和实施土地收购储备制度的宏观社会、经济目标很难实现。 第二种土地统一收购性质定位认为收购双方是一种“权利和义务关系”，土地统一收购是政府的行政权力，同时也是被收购方对国家的一种义务，收购过程是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则。这与我国现行的建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度基本类同。按这种性质定位可以最大限度地发挥政府或受政府授权的土地统一收购机构在实施土地收购储备过程中的作用。政府建立和实施土地收购储备制度所要达到社会经济目标，在决策正确的前题下最容易实现。同时在运作机制或模式上可以借鉴旧城改造拆迁管理制度实施的经验，直至将其直接纳入旧城改造拆迁管理制度的实施范围。 第三种土地统一收购性质定位是前面二种性质定位的综合，认为收购双方是一种“强制性的买卖关系”，即土地是否收购是政府的行政权力，服务于国家公共利益的需要，但收购价格则是以与被收购经济主体权力和利益相一致的市场价格确定。这种性质定位类同于欧美市场经济发达国家土地收购制