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论我国地方政府举债权合法化及法律监管 　　摘 要：随着2011年六月份审计署发布的我国地方政府10.7万亿债务公告的出炉，我国巨额地方政府债务终于浮出水面，地方政府的举债权问题也再次被推向财经舆论的风头浪尖。从“云南路投”的违约公告等一系列“城投债”违约事件，到2011年九月份债券市场断崖式的暴跌，都说明了市场对于地方政府债务的信心不足及政府债务本身的巨大隐患。如何解决地方政府的融资困境和监管缺位，成为学界和实践中亟待解决的重要问题。本文即是从法律的角度，探讨我国地方政府融资的阳光化路径——依法赋予地方政府举债权，并对其进行有效的法律监管。以此实现地方政府财权与事权的匹配，使其更好地履行公共职能，亦借以优化我国的整体金融环境。 　　关键词：地方政府债务；举债权；合法化；法律监管 　　2011年6月27日，审计署发布2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。部分专家认为，债务总量处于安全区，但局部负债过量不容小觑，今后应尽快推动地方阳光融资制度的形成。 　　本文思路如下：首先，介绍一下我国地方政府债务的基本状况，找出问题症结；然后，从问题和我国国情出发，分析我国地方政府举债权合法化的必要性和可行性；最后，论述如何对地方政府的举债权进行有效的法律监管。 　　一、我国地方政府债务的基本现状 　　（一）分税制导致地方政府“财权少、事权多” 　　1994年我国实行的分税制改革，虽然规范了中央和地方政府之间的分配关系，加强了国家的宏观调控能力，但同时仍然存在不完善的地方。一是财税收入中央集中过多，留给地方的财力较少；二是地方缺乏税收体系，大宗税集中在中央，小税和散税大都分给了地方，地方财政没有牢固的税源；三是事权划分不清楚，出现了事权下移而财力上移的现象，使地方政府财力与事权不匹配。在这种情况下，地方政府要解决事权与财力之间的矛盾，只能??借债一途。尽管中央财政近年来加大了转移支付规模，但省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。 　　（二）《预算法》禁止地方政府发行地方债券，正规融资渠道受阻 　　我国《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”由于实际需要，上有政策下有对策，许多地方政府通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债和项目债。法律约束乏力，实际上承认了地方政府发债、担保、举债的“合法化”，从而使地方政府超能力借债成了名正言顺的行为。 　　（三）地方政府搭建“地方融资平台”，“城投债”后患无穷 　　在财权与事权失衡的情况下，地方政府为缓解财政压力，转而向各种名目的投融资渠道和平台筹集资金，客观上形成地方政府融资体系。一方面地方政府迫于财政压力需要采用变相的手段发行地方债券弥补财政缺口，另一方面我国《预算法》又禁止地方政府发债，二者之间的矛盾催生了这样一种结果：地方政府采用各种隐性的融资融券方式，来规避法律以达到弥补财政的目的。而实践证明这些隐性的融资融券方式潜藏的隐患和法律风险又将地方财政推向更深的困境，比如“云南路投”的违约公告事件引发的一系列债券市场恐慌和暴跌。 　　随着我国经济体制改革的深入，对地方政府债券由“堵”变“疏”是当务之急，也是解决地方政府融资困难的最优选择。考虑到地方政府事权逐渐增加，财政压力日趋增大的现实，发行真正意义上的地方政府债券是法治经济的必然要求，因此要依法赋予我国地方政府举债权。 　　（四）中央代发地方政府债券形势不容乐观 　　2009年3月17日财政部发言人表示，将由财政部以地方政府名义、采用可流通记账式发行2000亿元政府债券，债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。同年4月我国首次公开发行地方政府债券。从现实情况来看，2009年地方政府债券除了在一级市场认购度较为活跃之外，二级市场普遍面临着交易冷清的尴尬。 　　地方政府债券交易市场遇冷，法律机制的缺失难辞其咎。地方政府债券发行主体的不明晰、监管机制的缺失、信用评价机制的不完善、配套法律法规的缺乏及最终责任主体的不确定等因素，使地方政府债券的法律风险被错误高估，加之由于地方债券定价机制的不合理导致债券利率过低，最终造成了地方政府债券交易的尴尬局面。 　　二、地方政府举债权合法化的必要性 　　通过以上对我国目前地方政府的债务及融资现状的分析，不难看出，解决地方政府融资困境需要寻求一种新的、根本性的