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我国土地制度改革顶层和系统设计 　　摘要：现行土地征收制度的征地范围较大、补偿标准较低，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，致使农民没有分享到工业化、城市化带来的土地增值的福利。应对土地制度改革进行顶层和系统设计，修改完善相关法律、法规和政策，完善土地制度。在坚持产权主体地位、确保土地权益不受侵害、非公益性用地通过市场公平交易等原则的基础上，完善农村土地征收补偿条例。汲取若干土地制度改革试点的经验，对城中村改造与小产权房进行综合治理，尊重农民自主城市化，国有宅基地使用无偿续期。 　　关键词：土地制度；改革；顶层设计 　　中图分类号：F321.1 文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685（2013）07-0018-04 　　我国土地制度改革涉及到农村土地征收补偿标准的确定，也涉及到征地原则及范围的限定，还涉及到对相关法律法规及政府有关政策的完善。目前，相关改革进展缓慢或停滞不前。土地制度的改革牵一发而动全身，必须做出顶层和系统设计。 　　一、现行土地征收制度存在的主要问题 　　现行土地征收制度的征地范围较大，补偿标准较低。按照现行的《中华人民共和国土地管理法》，只要列入城市规划和城市建设需要占用的农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于一些地区征地范围较大、征地补偿（按土地农业用途补偿）较低、安置不到位等问题，农民利益受损。即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，使农民没有分享到工业化、城市化带来的土地增值的福利。 　　二、土地制度改革的顶层和系统设计 　　（一）对宪法中关于土地制度的相关规定进行修订或解释 　　一方面，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。这就意味着凡是城市化??工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足。另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。 　　要消除上述问题，必须在坚持公益性征地原则（这是市场经济国家通行的一般原则）的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。正如中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》所指出的：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”按照这一精神，建议将《宪法》中有关城市土地所有制的规定，修改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存。”或者将《宪法》第十条第一款改为“城市规划区域内的土地，除由法律规定属于集体所有的以外，属于国家所有”。 　　考虑到近期尚不具备修宪的可能，可以由全国人大常委会对《宪法》的相关条款做出新的解释：所谓城市的土地实行国有，仅仅是就1982年《宪法》公布时城市存量土地而言的；此后城市建设需要占用农村土地，只有公益性用地才能征收为国有土地，非公益性用地可以通过市场使用集体土地。这样对《宪法》的解释，就与中共十七届三中全会建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价的精神相一致了。 　　（二）修改《中华人民共和国土地管理法》 　　1.严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十八条（新增）[征收土地范围]改为：国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收（或收回）并给予合理补偿。有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 　　2.取消《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。” 　　3.取消《土地管理法》中拟增加的第九十五条第二款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地。”原因是既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城市建设（包括商品房开发）就未必一定要使用国有建设用地。 　　4.取消《土地管理法》拟增加的第九十条：“宅基地只能分配给本集体组织成员”。国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质。问题是为什么集体所有的宅基地（或更一般