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城乡一体化社会保障制度法律体系构建 　　▲ 基金项目：2010年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国城 　　乡社会保障一体化法律制度研究”（课题编号：10YJC820025）的研究 　　成果之一 　　◆ 中图分类号：D632 文献标识码：A 　　内容摘要：城乡社会保障一体化的实现离不开完善的法律规范。法律体系的构建首先涉及立法模式的选择和基本原则的确定。本文结合我国国情，在理论分析的基础上，提出“多法并行”的整体思路，并在基本原则指导下，对具体的制度安排进行了探讨，以促进社会保障城乡一体化的进程。 　　关键词：社会保障法律体系 立法模式 立法原则 城乡衔接 　　城乡社会保障一体化的立法模式 　　所谓模式，是指事物的标准式样，是人们从社会现象或客观对象中发现和抽象总结出的规律。“社会保障模式”所反映的就是社会保障制度及其具体项目安排和运行情况在不同国家、地区所表现出的基本特征（李迎生，2001）。 　　社会保障的立法模式是指不同国家、地区的社会保障法律体系所呈现出的突出特点。就世界范围而言，社会保障的立法模式主要有三种：一是“一法为主”，例如美国有统一的《社会保障法》规范社保领域的主要问题；二是“多法并行”，即针对不同的社保项目进行分别立法，共同构成社会保障法律体系，如日本；三是“混合立法”，既有专门的社会保障法律，又在其他法律部门中对某些社会保障关系进行规范，从而形成混合型的立法模式（张桂琳等，2005）。学界普遍认为，混合型的立法模式最不可取，不利于社会保障法律制度的构建。而“一法为主”在我国目前推行的难度较大，因为社会保障所涵盖的内容非常丰富，而我国作为发展中国家，人口众多，地区差异大，社会保障制度的建立不可能一蹴而就。 　　我国在社会保障立法模式的选择上，目前宜采取平行立法的模式，在现有法律制度的基础上，针对不同的社保项目，分别制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等，形成“多法并行”的法律体系。同时针对不同人群的特点进行分类，包括市民、务农农民、失地农民和农民工，采取普遍保障和分类保障相结合的??系安排，搞好城乡衔接，以统筹发展为思路，循序渐进的实现城乡社会保障一体化的目标。目前，我国已出台《社会保险法》，相关配套法律、法规正在完善，平行立法模式已成定局。接下来还应当针对社会保障领域的特殊性，出台专门的程序法，以满足社会法的独立地位，弥补单纯民事诉讼和行政诉讼解决社会保障问题的不足。 　　城乡社会保障一体化的立法原则 　　（一）公平正义、机会均等原则 　　社会保障是国家进行二次分配的主要手段，维护公平正义应当是社会保障权的首要价值，这需要通过财政支持和法律安排，缩小贫富差距，逐步消除城乡差别，克服农民与城市居民不平等的制度性障碍。当然，城乡一体化社会保障制度的构建受综合国力的影响，不可能一蹴而就，所以在现阶段应当首先实现形式公平，即所谓的“机会均等”，使所有的社会成员都有平等享有社会保障的机会，扩大覆盖面。 　　（二）普适性与差异性相结合原则 　　社会保障主要由社会救助、社会保险和社会福利三个层次的内容构成。其中社会救助的核心是最低生活保障制度，其涉及公民基本生存权，应当作为社会保障的“底线”实现城乡一体化，适用普适性原则。社会保险和社会福利项目则应当考虑现实经济状况，分步骤、分阶段的进行城乡统筹发展，在机会均等的前提下，承认具体保障项目的差异化。 　　（三）适度倾斜保护原则 　　由于长期受经济二元化的影响，广大农民在教育、医疗、就业等方面还处于弱势地位。对农民的适度倾斜保护目的是实现实质公平，具体要求在城乡一体化的进程中，对处于弱势的农村人口，由国家财政进行资金方面的支持，具体包括非常规性的救灾、扶贫，以及常规性的社会保障项目的财政支持。 　　（四）国家、社会与个人责任相结合原则 　　在实现城乡一体化的进程中，要处理好国家、社会和个人之间的关系。社会保障是现代国家和政府的重要职能之一，再加上我国城市和农村发展的现实不均衡性，首先需要国家在制度层面上以“有形之手”进行调控，通过立法和财政支持提供引导；其次要积极发动社会力量，多渠道拓宽社保资金的来源，在全社会范围内形成风险分担、互助互济的模式；同时，为防止过分依赖和“福利病”，应当将个人责任引入社保制度，以减轻国家和社会的负担。总之，现代社会保障体系应当由国家基本保障，单位、社区或集体的补充保障，个人储蓄保障、家庭保障和商业保险等部分综合构成。 　　城乡社会保障一体化法律体系的框架 　　（一）最低生活保障制度一体化 　　1999年10月，国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，2007年下发《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这种二元分割格局，违背了城乡统筹发展的思想，阻碍了人口流动和