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中国地方政府财政竞争存在问题及制度因素浅析 　　摘 要：近年来，中国地方政府之间的财政竞争愈演愈烈，这种竞争主要体现在经济建设财政支出上，而在相应的公共产品和公共服务的支出上各地方政府则表现十分被动，这种不和谐的财政竞争阻碍了管制型政府向服务型政府转变的步伐。从制度上分析造成地方政府恶性财政竞争原因，为缓解财政竞争状况寻找突破口。 　　关键词：财政竞争；制度；用脚投票；地方政府 　　中图分类号：F810.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0136-03 　　引言 　　“财政竞争”这个概念最早来源于蒂博特（Tiebout Charles）于1956年发表的《地方支出的纯理论》一文，蒂博特提出了“用脚投票”理论，认为在各辖区的税负和公共产品提供水平存在差异时，各地居民可以通过“用脚投票”的方式来选择增加能够自身福利的地方政府，而地方政府认为吸引居民到本辖区定居能够增加本辖区的税源，从而纷纷降低税负，提供充足的公共产品，这就为地方政府的财政竞争提供了依据。 　　该理论认为地方政府的财政竞争能够增进社会福利，同时也为建立“服务型”政府提供了理论依据。然而蒂博特的财政竞争模型是建立在一系列的假设之上的：人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等。这些假设条件十分“苛刻”，有些条件在现实经济社会中是很难满足的，比如户籍制度限制了人口的自由流动，公共产品的非排他性使某个辖区政府提供的公共物品和服务具有外溢性。此外，在不同的国家，受到自然条件、历史文化和制度差异的影响，也会使某些假设条件在一些国家满足，在另一些国家不能得到满足，这就会出现蒂博特财政竞争模型的结果难以实现，甚至扭曲，不但不能提高社会福利，反而带来了负面效应。本文将通过对中国的财政竞争状况的描述，并结合中国的实际情况，分析其存在的问题及产生的制度因素。 　　一、中国地方政府间财政竞争的特点 　　从上面的蒂博特财政竞争理论中可以看出，财政竞争的形式包括了两方面：一是税收竞争，税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施税??优惠以及其他方式争夺经济资源；二是支出竞争则是指：一方面，地方政府通过加大经济性支出（基础设施建设等）增加并引导资本向本地聚集直接刺激地方经济的发展，另一方面地方政府可以加大社会性支出（医疗、教育等），提供高质量高水平的公共服务，提高本地区劳动力素质，并吸引人力资本向本地区聚集。然而，在中国地方政府的财政竞争中也表现出自身的特点：在税收和经济性支出上表现出了过度竞争，而在社会性支出上，地方政府表现得很被动，阻碍了中国政府向服务型政府的转变。 　　1.各地方政府在制度内外同时展开税收竞争。中国地方政府间税收竞争形式主要有两种：一种是制度内税收竞争，地方政府利用税收制度上明确规定的税收优惠政策手段进行的税收竞争，由于中国的税收权限相对集中，地方政府展开税收竞争的空间相对有限，只能通过中央政府审批获得一些区域税收优惠政策，地方政府为了获得这些税收优惠政策便展开了新的竞争——加大当地基础设施建设、设立开发区，争相向中央政府寻求优惠政策等。以国家级经济技术开发区为例，中央政府给予国家级技术开发区一系列的优惠政策，其中最重要的就是税收优惠。近几年来各地方开始申报国家级技术开发区，2000年全国共有43个，到2012年5月底增至132个，平均每年大约增加8个，而目前平均每个省份（直辖市）有4个；此外还存在各种各样的制度外税收竞争现象。 　　2.各地方政府在经济性财政支出上展开激烈竞争。由于用于经济性支出直接作用于市场经济，能对经济起到直接的刺激和拉动作用，而社会性支出则是注重提高劳动力的整体素质，只能间接促进经济增长，而且时间较长，也就是说经济性支出要比用于社会性支出对促进经济发展见效快。同时地方政府具有短视性，为了得到上级政府的嘉许或者提高政绩，将有限的财政资金很大一部分用来投资建设。2007年中国经济性财政支出占全部财政支出的比重为25.3%，而早在20世纪90年代西方中等收入国家的经济性财政支出就已经降到了20%，高收入国家的经济性财政支出比重更低为14%，可见，中国目前在经济性财政支出占全部财政支出的比重仍然很高，也说明了在经济性财政支出上仍然存在较为激烈的竞争。 　　3.各地方政府在社会性财政支出上缺乏竞争。Demurger、Keen等通过分析认为，相互独立的地方政府之间财政竞争极有可能导致对基础设施建设的公共投入明显多于对其他公共品的投入；乔宝云等（2005）以小学义务教育为例，指出中国地方政府间财政竞争，导致了地方政府教育经费投入的不足，验证了地区间财政竞争对社会福利的影响结果及其影响机制。由于对地方政府的绩效考核制度不完善，以短期内经济增长为主要考核指标，而且