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对公益性政府投资项目监管制度设计思考 　　摘要：通过我国现有公益性政府投资监管制度弊端的分析，提出将委托代理原理引入 　　公益性政府投资管理领域。 　　关键词：政府投资 制度设计 代理分析 　　中图分类号： F830.59 文献标识码： A 文章编号： 　　我国公益性政府投资项目的投资控制实行的是投资概算控制制度，项目投资原则上不能超过批准的投资概算。从2003年7月1日开始在全国实施《建设工程量清单计价》模式，决定了建筑施工合同宜采用固定单价合同。 　　然而，在工程量清单招标采用固定单价合同结算模式下，公益性政府投资项目的结算价却大大超过合同价似乎几成惯例。据2009年送审项目的统计，某市公共性政府投资项目的结算百分之百超合同价。“三超”现象，仍是政府投资管理的顽疾。如何设计合理监管制度，对政府投资项目实行有效合理的约束和控制，已成为急需研究的课题。 　　相对于非政府投资项目而言，公益性政府投资项目的主体是政府，但政府业主也不是真正的所有者，履行的只是托管人的职能，表现为： 　　首先，政府作为全体公民的代理人对公共性政府投资项目进行管理； 　　其次，在行使代理人权力时，政府又必须委托特定的主体来完成，如将投资决策权委托给发改部门，资金占用权委给财政部门，审计监督权委托给审计部门，项目实施管理权委托给项目建设单位。这时，这些部门就成为代理人，政府则变成委托人； 　　最后，为实施项目建设，项目业主又必须将设计、施工、监理等委托给相对应的单位。 　　这样在公益性政府投资项目实施过程中，形成了一个多层委托代理关系。 　　经济学上委托代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称代理人，另一方称委托人。信息不对称指的是交易双方掌握的有关交易信息在准确性、全面性、及时性、连贯性方面存在差异。 　　由于委托人和代理人双方信息不对称以及各自追求的目标利益不可能完全一致，于是便产生了代理问题，出现逆向选择和道德风险，逆向选择是指委托代理人在交易中处于信息不利地位，不了解代理方的真实情况，可能把事情交给最??称职的代理方，导致事与愿违，获得最不利于自己的交易结果。而道德风险则是指代理关系形成后，在机会主义的动机下，代理方利用其信息优势会隐瞒对委托方不利的信息和行为，让委托方遭受损失，代理方则通过损人而实现利已的目的。 　　委托代理和信息不对称原理告诉我们，公益性政府投资监管必须有一个有效的激励约束机制才能行之有效。 　　目前，我国大部地区在实施公益性政府投资项目过程中，仍沿袭计划经济下的传统管理模式：由政府部门出面临时组建项目法人，这种法人的组建方式一般为：项目班子临时组织，项目负责人由政府任命，项目班子成员由负责人或部门确定。 　　这种建设项目的组织管理模式的缺陷具体主要表现如下： 　　1、法人缺位。由政府部门出面临时组建的项目法人，不具自负盈亏和自主决策的独立地位，项目管理权来源于上级行政的多重委托而非经济委托。在本质上一定程度存在政企不分和责任主体不明确的问题，一次性业主，项目班子代表政府管理，经济形同虚设，造成主体法人缺位，给人有机可乘。 　　2、建管同体。我国公益性投资项目资金主要来源于国有资金，而现有的管理模式，项目法人又常常是该项目的主管部门，如水利工程由水利部门作为业主，公路工程由交通部门作为业主，市政工程的业主也由建设部门承担。在这个共同体内，建设单位、使用单位、设计、施工、监理一应俱全，都归属于同一个上级主管部门管理，属于典型的“同体监理”“同体设计”“同体施工”和“同体建设”，临时项目法人（建设单位）在项目的建设过程中有自身的利益要求。 　　3、代理问题。目前我国建筑市场已形成了以业主为发起方，以设计单位、施工单位、供应商为主的承建方，以监理单位为主的中介服务三元市场。业主通过委托监理单位对项目的进度、质量、造价进行监控和协调。但由于各项目主体的利益诉求不同，特别是在信息不对称状态下，容易产生逆向选择和道德风险。项目主业仅仅对工程建设的质量和建设进度负责，无需承担投资责任，而且增加投资对其管理和政绩又有莫大的好处，百利而无一害。所以，更有动力和激励，促使项目业主扩大建设规模和标准，直接增加投资，甚至是无效投资。这样一来“三超现象”始终得不到解决也就不难理解了。 　　工程造价的控制是一个复杂的系统工程，贯穿于投资决策、设计、施工、竣工结算等建设程序各个阶段全过程的控制。工程造价在其不同阶段具有不同的特殊性，据统计，各个阶段的工作对工程造价的影响程度分别为：投资决策75~95%，设计阶段35~75%，施工阶段5~35%，竣工决算阶段0~5%[1]。 　　很明显，工程投资控制应是以投资决策和设计阶段为重点的建设全过程控制，采用技术与经济相结合的手段，动态地、主动地控