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基于善治理念公共组织文件工作 　　[摘要] 自21世纪初以来，强调以公民为中心、由政府与公民对社会公共事务进行合作治理的善治理念，逐渐成为现代政府治理模式改革创新的实践方向。本文从功能、对象、原则、过程与内容四个方面深入剖析了善治理念对公共组织文件工作的影响。从传统行政到善治理念，公共组织的文件工作，不再仅仅是保证政府内部“上情下达、政令统一”的管理工具，更是体现政府“公共性”和“服务性”的政策手段。 　　[关键词] 善治理念；公共组织；文件工作 　　[中图分类号]D63[文献标识码] A[文章编号]1006-0863（2013）03-0073-03 　　有关公共组织文件工作的研究，从目前的情况来看，通常是以文书学、档案学及秘书学为专业背景，其研究假设则主要以传统行政模式及理念为基础。所谓的传统行政模式，即以政府为中心和唯一权力来源，由政府自上而下实施行政统治的模式。自21世纪初以来，强调以公民为中心，由政府与公民对社会公共事务进行合作治理的善治理念，无论是在中国还是在西方，都日已成为现代政府治理模式改革创新的实践方向。因此，如何基于善治的理念重新认识公共组织文件工作，剖析新的治理理念与模式对公共组织文件工作的影响，是目前有关公共组织文件工作研究亟待解决的问题。 　　一、公共组织文件工作的功能 　　公共组织的正常运作通常需要三个功能系统协同发挥作用：一是决策系统；二是执行系统；三是信息系统。文件工作是围绕文件撰制、流转和办理、保存、查考利用全过程开展的有关工作。因此，从理论上来讲，在上述三个系统中，文件工作属于信息系统的组成部分，可以发挥对决策与执行提供支持的信息服务功能。 　　在传统行政模式下，政府是唯一的中心和权力来源，政府与政府之间，政府与社会公众之间遵循着明确且严格的上下级等级关系，决策权是高度集中的，即决策权属于上级，下级负责执行。因此，公共组织文件工作的功能定位是为政府服务，并且在上下政府之间，重点服务上级，在政府与社会公众之间，重点服务政府。基于这一定位，公共组织文件的具体功能主要是保证自上而下的政令统一与畅通，即通过???件工作将上级的命令或要求的信息传递给下级，为下级的执行活动提供依据，并将下级的执行信息以及请示的信息传递给上级，为上级的监督检查或审查批示提供依据，从而使上级的命令和要求得到执行和落实。此外，在传统行政模式下，文件工作还承担着保证政府权威、实现信息垄断的功能，即通过文件工作将指定行政级别以下者排除在文件信息的接收者之外，无论该文件是在流转或办理的过程中还是出于待查考利用的状态。 　　在善治模式下，公民取代政府获得了中心地位，公共组织文件工作的功能定位由服务政府变成了服务社会公众。从传统行政模式到善治，公共组织文件工作在功能方面的变革应突出表现为，在保证公共组织自上而下的政令统一和畅通之外，还增加了以下两个方面的内容：一是，保障社会公众的知情权，即通过文件工作使不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的信息向社会公众公开。这也意味着，文件信息的接收者不再仅限于拥有相应权限的部门或个人，而是原则上包含全体社会公众；这里的信息不仅包括公共组织颁布的政策法规，公众办理具体业务事项的操作流程，也包括公共组织内部管理的信息；二是，为社会公众传递民声，即通过文件工作使社会公众的意见、建议成为公共组织制定政策法规的重要信息来源。 　　值得特别注意的是，保证自上而下的政令统一和畅通，在善治模式下，仍是公共组织文件工作的重要功能之一，因为它是保障公共组织正常运作的。 　　二、公共组织文件工作的对象 　　公共组织文件工作的对象，即公务文件，是指以各种形式存在的公共组织活动记录材料。从传统行政到善治，公共组织文件工作对象的这一基本定义并没有改变，治道变革带来的是其外延的深刻变化。 　　相对于传统行政模式而言，善治模式下公共组织文件工作的对象主要有以下两个方面的特点： 　　一是，公务文件与公共组织的法定公共职能密切相关。这一方面表现在，实现法定公共职能是公务文件产生的基础；另一方面则表现在法定公共职能是界定具体的公务文件与公共组织之间，及文件与文件之间相互关系的基本依据。这是因为在善治模式下，公共组织的所有活动都是围绕其公共职能的实现而展开的，基于善治理念的公共组织，其文件工作的对象，是在公共组织为实现其法定公共职能的过程中形成的各种记录材料。 　　二是，大量的由社会公众作为撰制者的文件，被纳入公共组织文件工作对象的范畴。这一方面是因为在善治理念下，公共组织法定职能的性质是为公众提供公共服务；另一方面则源于善治理念对公共组织法定职能实现过程中采取合作治理模式的强调。因此，在公务文件中，由社会公众提供的文件也包括两大类，一类是社会公众在接受公共服务——即到相关公共组织部门办理具体业务事项——的过程