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国家治理制度化再思考 　　[内容提要]自20世纪70年代末以来，我国在国家治理方式上发生巨大的变化，其重要的标志是执政党反复强调“国家治理的制度化和法律化”，在现代法治社会，国家治理制度化实际上就是国家治理的法治化。梳理国家治理的模式与概念，分析我国国家治理制度化的现有条件和基础，提出进一步完善国家治理制度化的思考。 　　 　　[关键词]国家治理；制度化；法治化 　　图分类号：D03 文献标识码：A 文章编号：1672―4496（2011）04―0062―04 　　一、国家治理模式与概念的梳理 　　 　　人类进入国家状态后，各国都在探索如何有效地组织政权、治理国家的方式或方法，这些努力极大地丰富了政治学和法学的相关理论。就国家治理模式而言，主要有3种模式：一是按照统治者个人或少数人意志治理国家的“人治”模式；二是宗教领袖依据教义直接治理国家的“神治”模式；三是依据世俗立法机关制定的法律治理国家的“法治”模式，这是近代国家所创立的依法治国新模式。 　　新中国建立后，我国在治理模式上经历由“党治”到“人治”再到“法治”的曲折探索过程。直至改革开放以后，执政党对国家治理模式才找到正确的方式。邓小平最先提出要使社会主义民主“制度化、法律化”。[1]党的十一届三中全会将“两化”转化为执政党执政方针，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大权威。” [2]党的十五大报告明确将“两化”吸收到“依法治国”的含义之中，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。” [3]党的十六届四中全会在“两化”基础上增加了“程序化”，即强调“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化。” [4]党的十七大继续强调“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。” [5]由此可知，目前我国国家治理的模式在内涵定位包括两方面：国家治理的制度化和国家治理的法治化。 　　国家治理的制度化，指的是在治理国家过程中对国家基本政治制度的权力配置、行使权力机构的设置、各权力机关的功能的以及各机关运作的监测都要建章立制，使国家政治的基本治理有法可依、有章可循、有规可守、有制可行。国家治理制度化是衡量一国政治文明水准一种外化的标志。在国家治理方面，一般奉行法治原则的国家，首先要实现国家治理的制度化，然后a再将制度化提升为法治化。因此，国家治理制度化是依法治国方略的必要的准备或基础。 　　国家治理的法治化，是指在国家政治治理中无论是建制立章还是实施治理，都要依照经过立法部门制定的法律、法规来进行，也就是承担国家治理的主要职能部门如立法机关、行政机关和司法机关都必须依法履行职责。国家治理法治化是对国家治理制度化的进一步提升，也就是用法治原则替代了“人治”原则，用集体的智慧取代个人的智慧。只有受到法律保护的国家治理制度才能具有权威、有效、稳固的特点，也才能充分发挥出其应有的治国理政爱民的作用。因此，依法治国是国家治理制度化的有力保障。 　　 　　二、我国国家治理制度化现有条件分析 　　 　　改革开放以来，通过我???对社会主义民主与法制探索与实践，在国家治理制度化方面，取得了一定进步，客观地评估其已具备的条件或基础，对进一步完善我国国家治理制度化十分必要。笔者认为，我国在国家治理制度化方面现有条件主要表现以下6个方面： 　　（一）执政党高度重视国家治理的制度化、法律化，是实现国家治理制度化的根本保障。在中国，作为执政党的中国共产党对国家治理方式的认识具有全局性和根本性。作为新中国的开国元勋之一，邓小平最早开始思考社会主义国家应该怎样治理才能实现社会主义民主与法治的重大课题，他认为，建国以来“人治”最大的弊端是没有将社会主义民主制度化、法律化。因为他率先主张“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” [6]他还初步提出了实行社会主义法治的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。” [7]邓小平对国家治理的制度化和法律化的基本主张被执政党所采纳并体现在党的十二大至十七大报告之中，并以此作为执政的一个长期目标和任务。值得一提的是，执政党不仅对国家治理制度化具有理性的认识和判断，而且还带头落实国家治理制度化和法律化的决策。1982年宪法明确规定了“宪法至上”的原则， 2002年，我党第一次明确提出了“依法执政”。执政党带头推进国家治理的制度化和法律化，是我国国家治理走向制度化的根本政治保障。 　　（二）正式确立“依法治国”方略，为国家