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全面深化改革中地方治理体系重构 　　【摘要】按照十八届三中全会决定，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这要求地方政府推进体制机制创新和管理方式创新，全面正确履行政府职能，准确把握好其与市场、与社会的关系，同时，更好地发挥政府弥补市场失灵的作用，做到既不越位、也不缺位。在全面深化改革的背景下，针对当前我国地方政府管理存在的不适应问题，要树立地方政府管理新理念、加快地方政府职能转变、创新地方政府体制机制和管理方式，建立地方政府创新的激励保障机制。 　　【关键词】全面深化改革 地方政府创新 治理体系 职能转变 中央与地方关系 　　【中图分类号】F061.5 【文献标识码】A 　　习近平总书记曾经指出：“历史和现实都告诉我们，只有创新型的国家才能实现繁荣富强，只有创新型的民族才能兴旺发达，只有创新型的政党才能永葆先进性。”①地方政府创新作为我国政府管理创新的重要组成部分，是地方政府和政府部门进行的、以有效地解决社会经济政治等问题、完善自身运行并提高治理能力为目的的创造性活动，主要包括体制机制创新、管理方式创新等。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“十八届三中全会决定”）指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。十八届三中全会决定阐明了全面深化改革的指导思想、目标、任务和原则，也对各级政府的改革和创新提出了新要求。在全面深化改革的背景下，地方政府要更新理念，理清工作思路，完善体制机制，创新管理方式，要建立地方政府创新的激励保障机制。 　　全面深化改革对地方政府创新的意义和提出的新要求 　　十八届三中全会决定提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。 　　市场经济本质上是市场决定资源配置的经济。随着我国社会主义市场经济体制的建立、发展和市场化程度的提升，市场在资源配置中的决定性作用日益显现。发挥社会主义市场经济体制优势，要求地方政府创新体制机制，着力解决市场体系不完善、政府干预过多，以及市场监管、公共服务和社会管理不到位等问题。 　　完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的确立，突出了改革的系统性、整体性和协同性，意味着国家治理从一元单向管理向多元交互共治的转变。所谓国家治理体系，不只是国家机关对社会的管理，不但需要正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系，也涉及地方政府治理或管理。具体地说，“治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织、党、人大、政协等多元主体一起进行国家的治理，而不是仅仅依靠一种力量。”②在国家治理中，不仅要发挥中央政府的作用，同时要求建立有效的地方政府治理。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须推进地方政府治理体系和治理能力的现代化。 　　建设法治政府和服务型政府，要求地方政府切实转变政府职能，创新行政管理体制机制和方式，增强政府公信力和执行力。所谓法治政府，就是各级行政机关按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到主体适格、职权法定、行为依法、程序正当和权责一致；而服务型政府，要求行政管理建立在民主政治基础之上，同现代市场经济相适应，以服务社会、服务公众为政府基本职能。 　　当前，我国经济增速放缓，产能过剩压力增大，劳动力成本上升，资源环境约束强化，这些都要求政府推进经济转型升级，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。按照十八届三中全会决定，市场经济条件下政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府要依据社会主义市场经济的规律，准确把握好其与市场、与社会的外部关系，全面正确地履行政府职能，调整中央与地方政府内部关系，把该下放的权力放下去。同时，更好地发挥政府的作用，做到不越位、不缺位，把该管的事管住管好。 　　具体来说，全面深化改革对地方政府管理提出的新要求主要有以下几个方面： 　　明晰地方政府的职责定位。法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不通过设定行政许可等方式进行行政管理。十八届三中全会决定清晰界定了政府职能，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等。其中要求加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，这有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。 　　增强政府执行