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地方政府引入ISO9000质量管理体系困境与思考 　　[摘要] 当前，ISO9000质量管理体系越来越多地应用于地方公共管理实践，并取得令人瞩目的成效。但是，作为一种从企业延伸过来的管理创新，也遭遇了观念障碍、制度兼容、可操作性、可持续性等管理困境。本文从技术与政治关系的视角分析了此种困境及其根源，包括管理目标与管理手段的错位、分离，技术理性的缺陷及其与公共理性的冲突，以及制度的兼容及其政治性因素的约束。要从准确认知、完善体制机制、优化质量目标体系和重塑组织文化等方面加强ISO9000质量管理体系建设。 　　[关键词]ISO9000质量管理；地方政府；技术；政治 　　[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）11-0079-05 　　技术与政治是公共管理理论与实践中不可回避的问题。长期以来，基于政治-行政二分的价值预设，技术致力于管理机构、过程和工具的科学化及其效率改善，而政治则以权力和权利为核心，专注于政府价值和伦理建设，两者相对独立、和谐共处。但是，随着科学管理时代的兴起，大量工商管理理念和技术的引入，技术理性和效率目标一度超越政治，成为公共管理的核心标准，进而引发技术与政治、民主与效率等的争议和冲突。 　　作为一项源起于企业生产管理的技术创新，ISO9000质量管理试图从系统规范的角度出发，通过严格质量管理的标准体系和文件，建立相对严苛的层级控制和部门分工的绩效评价体系，达致顾客满意、持续改进和质量优位的管理目标。尽管不乏调和二者矛盾的意图，但是在技术与政治的抵牾中，相关实践却经常陷入诸多的管理悖论中，甚至已影响其应有的制度绩效。本文基于北京、广东等地的实证调研，从地方政府实施ISO9000质量管理的现状和问题入手，力图全面展现该套制度体系所面临的现实困境，反观技术与政治冲突的表象及实质；同时也在思考技术与政治的关系过程中，以求为地方政府更好地实施ISO9000质量管理体系提供若干政策建议。 　　一、地方政府引入ISO9000质量管理体系：现状与问题 　　ISO9000质量管理体系缘起于激烈的商业竞争。它坚信“产品质量形成于过程之中”，倘若企业能够建立一套相对完善的标准体系，实现严格的过程管理，那么便能达到控制产品质量之目的。20世纪80年代以来，美、英等国逐步将其引入公共管理领域，用以改进公共管理和服务的质量。 　　ISO9000质量管理体系的核心是全面质量，强调政府管理的全面、优质和高效。为此，在治理理念方面，它强调以公民为关注焦点，既要求政府准确识别、理解民众的需求，也要求培养政府工作人员良好的责任、质量和程序意识，时刻与民众保持紧密联系。在行政流程方面，主要是明确部门职责，借助文件控制、记录控制、服务过程控制等多种手段，规范部门间的沟通、协调和衔接机制，促进管理过程的精细化、标准化和程序化。为及时回应不断变化的顾客和管理需求，它也构建起“计划-实施-评价-改善”（PDCA）循环机制，持续改进政府工作流程。在运行规则方面，通过编写质量管理体系文件，完善绩效导向机制、日常工作推进机制、科学评估机制、激励机制等，使政府管理的各项工作切实符合ISO9000质量标准和绩效要求，努力实现政府管理的制度化和规范化。在绩效评价与问责方面，通过对岗位职责、部门职责和工作流程的梳理，进一步明晰公职人员的岗位职责和质量要求，确保公共服务有效供给的责任落实。同时，借助内部审核、管理评审、社会承诺服务制等手段，在政务公开和公众监督中消除不良“产品”及其潜在风险。 　　基于这套管理理念和体系，ISO9000质量管理体系最终将顾客至上、持续改进和质量优位等理念引入政府管理，进而成为地方政府改革和创新中的一大亮点。截止2013年6月，我国各认证机构颁发的、经国家认可委认可的、现行有效的公共管理和公共服务类ISO9000质量管理体系认证证书3895张。[1]从具体实践情况看，相关组织的公共服务水平和能力均有明显进步，公众满意度得到相应提升，对于当地加强法治政府、阳光政府、责任政府、效能政府建设均有极大的促进作用。例如，笔者在对南方某省直单位调查时发现，ISO9000质量管理体系很好地杜绝了管理不当现象的发生，该部门自2008年实施全面质量管理以来，没有出现过重大责任事故；在组织满意度测评时，服务对象满意度已接近100%。 　　ISO9000质量管理体系尽管改进了政府绩效，也展现了地方政府借助先进管理技术，改进效率的诚意和奋发向上的一面。但作为一种从企业管理移植过来的新模式，ISO9000质量管理并不能完全适应政府治理复杂的问题情境，在实践中遭遇着一系列观念、制度和可持续发展的障碍。 　　1.观念障碍。地方政府导入ISO9000质量管理体系，经常存在三种认知误区。一种是将全面质量