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城市治理问题成因与破解制度创新 　　导读：城市治理需要城市行政执法来保证。目前我国城市行政执法治理理念模糊，结构功能紊乱，体制调配失序，人员素质欠佳，技术手段缺失。要达到使城市生活更美好的目的，就必须对症下药，包括提升政府功能，培育自育能力，发挥市场优势，理顺政府、社会和市场的关系，使三者各安其位、各司其职，形成良性互动。 　　城市治理 体制创新 城管革命 　　国际知名的政治理论家罗西瑙在《没有政府的治理》一书中指出：“治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需国家的强制力量来实现。”按照传统的观点，城市是社会经济发展的小单元，城市政府是城市治理的唯一主体，治理是政府单方面的责任。而按照现代的观点，城市治理一般是市民社会与政府之间的关系互动，其治理的主体包括地方政府、企业（市场）、非政府组织、个人等。 　　任何一个现代城市的发展都必须以城市政府的有效治理为前提。城市治理不能单纯依靠公共权利的无限扩张，一个庞大紊乱的执法体系和一个外强中干的城市政府不仅不能适应社会发展所需实现城市形态的提升，反而可能由于自身的过于“肥胖”，引发“政府失灵”、“治理失灵”，给城市带来难以治愈的“城市病”，城市居民的生活也难以美好起来，只有合理有效的城市治理才会使城市市民生活更美好。 　　一、城市治理中的问题解析 　　（一）城市治理问题的要素 　　1、治理理念模糊落后 　　城市发展中的公共事务不应该由政府一家包办，而应将发展到一定阶段后的城市治理与社会治理的部分职能，从城市政府的行政执法领域分离出去，形成新的城市治理体系，即政府有效利用公共权力与制度资源，协调政府、市场和社会，形成合作治理的新格局。近年来由于政府总揽公共事务的格局没有根本的变化，不少履行政府职能、化解社会矛盾、维护社会稳定的执法组织纷纷成立，这些组织虽然发挥了积极的作用，但也造成了机构重叠、职能交叉的执法膨胀问题。更为重要的是社会组织尤其是职业化的社会工作者队伍和志愿者未能得到充分应用，行业协会和中介组织的监管职能未能得到有效发挥，这样既产生了行政执法领域的增量，又导致政府监督管理的缺位。 　　2、行政结构功能紊乱 　　由于行政执法的结构性失衡，导致行政执法的功能性紊乱。 　　（1）执法成本与违法成本不匹配产生大量的执法增量。其中一个重要原因是法治手段与道德教化的结合不够，执法优化的社会环境不成熟，导致许多不良行为由于违法成本低、执法成本高而难以根除，如乱张贴、乱穿马路、随地吐痰、乱倒垃圾等现象。 　　（2）执法权限的划分不明确导致对同一违法行为的重复处罚。例如，对城市违建的管理方面，区城管执法大队依法行使执法权，但是规划、房产等部门依法对此也有一定的行政处罚权，“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的现象说明重复处罚即产生执法增量，又降低执法质量。 　　（3）执法行为的规范不严格致使自由裁量权空间偏大。一些基层行政执法人员违反法定程序，随意执法和处罚的情形仍然存在。更有甚者，由于执法机关的执法收入仍然与个人的待遇有一定的相关性，执法行为的不规范就不仅表现在对有经济利益领域的过度执法和乱罚款，还表现在对没有经济利益的公共服务领域的行政不作为，这些都是造成执法功能紊乱的潜在因素。 　　3、体制机制调配失序 　　一是城市治理与社会治理结构模糊引起的执法内容错位。一些本应由社会治理机构履行的职能转移到城市治理的领域，给行政执法带来负担和混乱，如公安机关大量的所谓非警务工作，城管领域本不应该承当的由于就业不充分和保障不完善所带来的执法内容等。 　　二是行政权利分割产生的执法力量错置、重叠与分散的情况同时存在。一方面是多头与多层执法，目前仅武汉市城市建设与管理领域就有55家执法单位、40支市级专业执法队伍、23支区县执法队伍，另一方面从具体部门看，执法力量又严重不足，如武汉市江岸区食品卫生执法机构30余人，要承担2000多家食品生产经营单位和500多个公共场所及工地的执法，实在难以兼顾。 　　三是条块衔接不畅导致的执法增量位移。据一些街道反映，当前大量社会矛盾的源头在政府，化解的压力却在社会，如企业改制中的人员安置问题、城市建设中的动拆建问题等，因为没有与区、街道进行及时必要的沟通协调，一方面“条”上的执法任务没有减少，另一方面“块”上的执法内容大为增加。 　　4、人员综合素质欠佳 　　在执法理念上，一些执法者简单地认为执法就是加强政府对市民的控制，往往把自己看作“法”的化身，在执法中将行政当事人视为劣势群体，以为执法就是运用国家机器赋予的强制力对这些人进行打击，这样的执法活动往往得不到市民的支持。 　　在执法心理上，也有些执法者错误地以为拥有执法权就要成立专门的执法队伍，就需要统一着装，统一车辆，这样才能增强执法的威慑力，这种