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当前行政不作为表现形态与治理对策 　　[摘 要] 当前行政乱作为现象趋于减少，而相对隐性的行政不作为现象有抬头之势，影响了政令畅通，造成了社会危害。行政不作为的表现形态主要有迟延履行法定职责、未全面履行法定职责、对申请不予答复或逾期答复、对行政相对人申请要求作为不到位或拒绝履行、不按约定履行行政契约或行政承诺中的行政义务等。针对存在的问题，应科学设置政府职权职责、尽快制定行政程序法典、完善对行政不作为的诉讼救济制度、完善行政执法管理制度、强化政府执法人员的依法履职意识、完善监督制度等，以期达到预防与遏制行政不作为的目的。 　　[关键词] 行政不作为；表现形态；治理对策 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号] 1673-5595（2013）03-0028-06 　　一、引言 　　随着社会发展，世界各国行政职能不断发展、扩张，现代国家被称为“行政国家”，国家行政权力涉及的领域越来越多。中国作为一个从计划经济走向社会主义市场经济的转型中的国家，行政权力更是无处不在。对此，中国对庞大的行政权力及时进行了调整和规范，一方面保证了行政管理职能的正常行使，另一方面也对行政管理相对人的权利进行了有效保护。例如，早在1996年中国就颁布并实施了《中华人民共和国行政处罚法》，规范行政处罚的设定和实施，有效治理和规范了乱处罚问题，行政乱作为现象明显减少。可是中国法律往往侧重于对乱作为进行规范，而对行政不作为问题则重视不够。对于行政不作为应该如何界定，行政不作为有哪些表现形态及成因，行政不作为应承担何种责任，应采取何种治理对策来预防与遏制行政不作为等等，均缺乏认识、研究和规范，以至于实践中出现了大量的行政不作为现象，引起了群众的不满，影响了政令畅通和行政效率，产生了社会危害。鉴于此，本文拟对当前行政不作为的表现形态、治理对策等问题进行探索，期望对社会实践或对行政不作为的研究贡献涓滴之力。 　　行政不作为并不是独立的法律制度，这一名词散见于几部行政救济法中，例如《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第11 条及《中华人民共和国行政复议法》第6条等①。行政不作为属于行政行为范畴，是与行政作为对应的一种行为。行政行为以所针对的相对人是否特定为标准分为具体行政行为和抽象行政行为。抽象行政行为是针对不特定的相对人的一种行政行为，具有普适性，是一种准立法行为，不属于本文探讨的内容。本文所讲的行政不作为是指具体行政行为中出现的行政不作为。 　　行政不作为的含义，理论界尚没达成共识，存在程序说、违法说、实质说等不同观点。通过分析综合，笔者认为，行政不作为是指行政主体具有作为的法定义务，且具备能够作为的条件，但却没有按规定作为或者未完全作为的一种情形或状态。 　　二、当前行政不作为的主要表现形态 　　尽管《行政诉讼法》第11条采取列举的方式，列举了三类不作为行为，但是笔者通过对行政复议、行政诉讼、司法实践中查处玩忽职守类犯罪有关情况的调查并结合其他材料，发现行政不作为的表现形态多种多样，并不仅仅限于《行政诉讼法》所列举的内容。 现将行政不作为的主要表现形态进行分类总结。 　　（一）行政主体不履行法定职责 　　第一，在公共安全、公众权益保护、征收、信息公开等重要领域不履行法定职责。近年来，中国某些地区片面追求GDP而忽视了平衡发展，由此出现了许多问题，相关职能部门有时对此视而不见或是对群众的投诉置之不理，致使一些地方长期存在某些危害公共安全和群众利益的情形。例如有的地方出现的损害群众健康的污染事件如铬污染事件、血铅污染事件、癌症村事件等；再如多地出现的各种食品安全问题如三聚氰胺牛奶、洗衣粉油条、苏丹红咸蛋等；还有生产安全领域出现的重大煤矿安全事故、桥梁坍塌事故等。以上问题说明某些职能部门没有尽到法定的监督监管等作为义务。在征收方面，也存在着许多应收未收的法定职责不作为情形，导致了国家及各级政府财源的流失。例如有的税务机关在税款征收中，未做到应收尽收，税源管理偏松，漏征漏管现象严重。在信息公开方面，主要是该公示的信息未公示。按照《政府信息公开条例》的要求，对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的或需要社会公众广泛知晓或者参与的信息以及行政机关办事程序等应当主动公开，但事实上很多没有依法公开。 　　第二，行政主体“以发证代替管理”。当前有许多部门在颁发行政许可证后，对许可后的事项往往疏于管理，形成“以证代管”的局面。这种形式的行政不作为在林业、食品、卫生等行业中表现较为突出。例如2009年山东省泰安市共查处了18个玩忽职守类渎职犯罪案件，其中有13个为林业部门的公务人员，他们的犯罪情节有所不同，但是他们也有一个共同的犯罪情节——颁发《林木采伐许可证》后就认为万事大吉了，不再履行在采伐过程中的现场监督法定职责，导致了