清代的灾赈.doc

清代的灾赈 郭松义 荒政制度是清代救荒政策中的一项重要内容。根据《大清会典》的记载，清代的荒政共列12目，即备浸、除孽、救灾、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑和集流亡。在这12种救荒措施中，涉及面最广、影响最大的当推蠲赋，也就是减免田赋。另外像发赈，虽属救急一类，但因针对的是贫苦百姓，所以也有重要意义。乾隆初，两江总督那苏图在《蠲免事宜疏》中称：“盖以粮从地出，地既被灾，粮自应免。至于赈济，则独及贫民，立法诚为至当。”①又有人言：“赈济者有散而无敛，此大荒行之”②。这就显示，发赈的对象是贫民，且多行施于大荒之年。近年来，灾荒和灾赈史成了史学界讨论的一个热门题目，其中不少涉及清代的荒政。有鉴于此，本文只就清代荒政中有关赈济的内容稍作探讨，重点放在制度层面，并采取人详我略的方式，另如灾赈中的“施粥”，亦因已有人论述而不再重复。即便如此，少数地方仍难免会有重叠。 一、施赈者只及贫户 “讳灾者，国家之大患也”③，或若奏报迁延，便会影响灾民生灵，亏损社会元气，甚至酿成事端。故按定例，“凡地方有灾者，必速以闻”4。有关清代的报灾、勘灾制度，类似李向军《清代荒政研究》中国农业出版社1995年出版等著述有详细探讨，在此只与赈济有密切关系的“审户”作为叙述的开头。为什么官府在施赈以前需得审户?这与受赈者必须是贫户有关。要确定谁是贫户，必须经过身份核定，这是施赈起点，同时也是难点。有人就说：“盖审户不清，各弊端从兹而起，故为荒政中最难事。”5审户制度是从乾隆初年开始实施，但在此之前，已有成例可循，如凡有地可种者不在赈济之列，后补充若有地之家，现在无收，实与无地者同受饥馁，应查验酌赈；逃荒出外，闻本地受赈，举家归里，亦可一体补入加赈6。乾隆时，又把贫户细分成极贫和次贫，做法是根据田亩被灾程度，由查赈官逐户考察居处器用、牛具之有无存弃，定出极贫户和次贫户。“其因灾者则非农也，佣工之农，耰锄耕辍而饥饿随之，极贫者为多，此与佣与主家者有别也”7。乾隆三年1738直隶天津等地遭遇水灾，因为官员徇私袒护，“所查者多系有地之家，而无业穷民转致嗷嗷待哺”，结果受到朝廷的申饬。经总督李卫查察，对极贫和次贫户作出重新认定：凡止靠数亩洼地，并未收过好麦，及无业穷民，猝遇水淹，朝不谋夕，嗷嗷待哺者，归于极贫；若尚有高粮数亩薄收，或别有经营活变，不专借土地，或现在稍存粮食牲畜，暂可支持者，为次贫8。在此看来，同为极贫、次贫，也得根据各地情况有所区别。 再就是贫户分等，省与省间也有差别，像山西、湖北、湖南、贵州等省，只称贫户，而无极贫、次贫之说；山东、陕西依照极贫、次贫，实施按月给赈；而江苏、安徽、浙江等省于极贫、次贫外再分出又次贫，共三等。乾隆四年1739江苏、安徽赈灾，五年安徽赈灾，均照极贫、次贫、又次贫施赈9。当被灾查赈时，经审贫户往往多至数千家，仅凭几个查赈官在短时间里分出等次，本来就是难事，何况有的省还要在极贫、次贫之外再分又次贫，而次贫和又次贫相差无几，更得细加斟酌。若逐一查验，未免耽误赈期，徒滋胥役烦扰。乾隆七年，经户部请旨确定，嗣后审户，“应止分为极贫、次贫，其又次贫列于次贫之内，一例办理”10。极贫和次贫的分等，到道光以后又转趋简，常常只称贫户，或说给灾民施赈，如给某省某县被水灾民口粮并籽种等，不过也有少数分贫户和极贫户的。道光元年1821十月，诏给山东郯城、兰山二县灾民十月口粮并房屋修费，加赈极贫户1月口粮，免额赋十分之一，便是例子11。分户的再简化，最大的可能与国家府库转向紧张有关，多分一等，开支就会增加。统用贫户，而用较低标准施赈，相对就节约了开销。 按照规定，审户结束后，当局就得招来贫户逐一点验，然后入册发给赈票。赈票的内容有：灾分、即受灾分数，极次、系极贫抑或次贫，户名，大小口数，应领粮数等。赈票共2联，一给受赈户，以便向官府领取赈物；另一留底以备查核。道光初，江苏巡抚陶澍提出，当查赈官每查竣一庄，便得将一庄内所有极、次贫花名户口及应领银数，开写榜示，粘贴庄前，如有诡户及舛错之处，许于数日内首告更正“则共见共闻，自无所施其捏冒之技”12。因赈灾是救命，从报灾、勘灾至审户、发赈，容不得半点耽误，乾隆二十六年1761，因河南祥符今属开封市等 54州县黄河及各支河漫溢，特派钦差大臣刘统勋会同该省巡抚常钧等相应办理，随后朝廷下谕以被水情形与被旱不同，盖旱形可以预知，地方官先事详查户口造册汇报，上司核定，委员监放，尚可需时，至于水灾猝至，室庐一空，灾民嗷嗷，岂能迟待。故敕令“地方各官，遇应行加赈之地，随查随赈，无俟汇齐册报，辗转稽延”13，如此急事快办，虽有效率，但期限过紧，难免会有差错，还易于吏胥作弊。故有官员提出“查赈之限宜宽，宽则挨查之力舒，而不致草率”14。这也是通过实践悟出的道理。 二、施赈的标准