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美英财政绩效管理模式选择实践与借鉴 　　[摘要]本世纪初以来，我国各级政府积极尝试财政绩效管理改革，取得了一定成效。但重新审视各地的做法，会发现几乎所有的绩效管理实践都没有将政治因素的约束考虑在内，也没有形成一个系统的、统一成熟的模式，具体操作上也存在着一定的混乱。造成该现象的原因可以归结于各地没有很好地理解绩效管理的基本原理，因而没有处理好政策评价与绩效测定之间的关系。为解决上述问题，需要重新回到新公共管理理论思维的原点，清晰界定政策评价与绩效测定之间的关系。为此，本文首先在梳理新公共管理理论核心思维的基础上，介绍美英两国在绩效管理实践中成功与失败的经验，最后提出我国在财政绩效管理改革中应注意解决的问题。 　　[关键词]新公共管理理论；绩效管理模式；政策评价；绩效测定 　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0087-06 　　进入本世纪以来，我国一些地方政府积极推进绩效管理改革，探索在公共财政管理中引入绩效评价的手段，由此改善政府公共决策水准，提高政府管理效率以及社会治理的效果。在经过数年的实践操作和经验积累后，财政部于2009年6月颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，试图从制度上对财政支出绩效评价进行规范性引导。 　　回顾近十年来我国在公共财政支出绩效评价改革中的实践，会发现自始至终并没有形成一个统一的、成熟的做法，各地对绩效管理的理解不同，选用的评价流程及评价方法存在较大差异。如有的地方重视管理效率，还有的地方重视管理过程的规范性。在方法上，有的地方采用自主评价，也有的地方采用第三方评价。[1]而不管地方政府采用何种评价原理和方法，都没有很好地解决政策评价及将绩效评价结果用于预算决定的难题。即便是财政部绩效评价管理暂行办法也并没有很好地对政府绩效管理与政策评价、绩效评价与绩效预算、公共财政支出与社会治理效果之间的关系进行理论上的清晰界定。究其原因，可能是由于各级政府在财政支出管理上存在着许多问题迫切需要解决，在没有经验可借鉴的情况下，囫囵吞枣式地参照西方国家做法造成的结果。在理论思维不明晰的情况下，单纯模仿造成的评价模式和方法选择上的混乱，就成为顺理成章的事情了。那么，究竟什么是绩效管理？绩效管理与绩效评价是何种关系？绩效评价结果与绩效预算如何联动？要解决这些问题，需要重新回到公共财政支出管理改革的原点，即从新公共管理理论体系的基本原理入手，厘清绩效管理要素相互间的逻辑关系，只有这样，才能够构建科学合理的绩效评价机制，选择有效的评价方法。 　　为此，本文首先从理论上简单整理政府绩效管理的基本理论框架，明确绩效管理、政策评价、绩效测定间的逻辑关系，在此基础上，概观和反思美英两国政府绩效管理改革实践的具体做法及存在的问题，最后提出我国推行公共财政支出绩效管理改革应注意的主要问题。 　　一、绩效管理的一般模型 　　对公共财政支出进行绩效评价是改善政府行政决策质量、提高政府社会治理效果的重要手段，同时也是政策评价的重要方法。但绩效评价只是政府整体绩效管理流程中的一个环节，要想理解其在政府绩效管理中的功能定位，首先需要从整体上理解从政策制定到政策执行和政策效果测定的全部过程，分析各功能节点之间可能存在的问题，才能科学有效地选择评价原理和方法，才可能寻找出将绩效评价结果运用到政策调整、修正以及预算调整的合理路径，达到提高政府政策决策水准，提高财政资金使用效率的管理目的。 　　为归纳出政府绩效管理较为科学和合理的流程，首先我们来简单地回顾和梳理上世纪80年代以来，西方国家开展政府绩效管理改革运动的基本思维模式。 　　众所周知，美、英等西方国家推行政府绩效管理改革，依据的核心思维是新制度派经济学理论体系。新制度派经济学与现代管理理论相结合，共同用于分析政府组织行为，形成所谓新公共管理理论体系（NPM），其核心理论为委托-代理理论。委托代理理论是由多重委托-代理关系构成的理论体系，用来说明和解释在既定的政治体制框架下，社会与政党、政党与政府、政府内部组织之间的相互关系。其核心的解释要素有两个：一是政党的统治理念来源于民意，是民意的代表，政府受托于政党，通过具体的社会治理政策，将政治理念转化为社会治理行为（agency relation）；二是在委托-代理关系中，个人或组织存在着机会主义行为的可能性，即通过隐藏性行为维护个体利益，对公共利益造成损害（agency slack）。显然，前者提起了政策评价的必要性，后者则暗示了代理人动机赋予（激励）与信息公开的重要性。 　　按照委托-代理理论的思维逻辑，概括政府社会治理的各功能要素，可将政府绩效管理流程描述为图1所示的政策决策及行政执行流程模型。在该模型中，政治理念通过政府的具体政策选择来实现，政策评估为研讨政策目标及所选择方法和手段的合