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走向整体性与回应性兼具社会 　　党的十八大报告提出加强和创新社会管理，加快形成科学有效的社会管理体制，《国民经济和社会发展十二五规划纲要》也提出要提高社会管理能力。这些纲领性文件对社会管理的整体性与回应性提出了要求。 　　整体性可以界定为排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情境中的行动主体能协同行动，联合使用稀缺资源，为目标受众提供无缝隙而非碎片化的服务。回应性一般指的是，“当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度和准确性。除了效率、效能之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等，以及将‘公共物品’公平分配给所有公民的问题”[1]。不管是出于整体性还是回应性的考虑，其目的就是要搭建一个政府与社会能进行良性互动的关系框架，其目标就是要维护社会的公平与正义，实现社会利益最大化。 　　政府社会管理的困境：碎片化与滞后性 　　现实情况是，顶层设计并没有在政府社会管理中得以践行，相反，出现了与社会管理的整体性与回应性价值诉求相抵触的局面：政府社会管理的碎片化与响应的滞后性。 　　政府社会管理的碎片化主要体现为，第一，认知逻辑上的偏差与整体思考的碎片化。政府按照分级管理、属地管理、分类管理等原则对社会进行管理，这种管理原则在一定程度上起到了积极作用，但是也带来了比如各地政府和部门之间各自为政、推诿扯皮、责任不明，管理效率低下等问题。各地政府与部门依循碎片化的属地管理等原则与自身的利益考虑，在立法时存在较为严重的部门主义，部分社会管理法律制度之间存在不协调、不一致，甚至存在矛盾和冲突。现今的社会日益复杂化与动态化，社会管理需要不同地区、不同部门通力合作才能完成，这就涉及到利益如何分配的问题。由于尚未形成统一、科学、协调、合理的利益分配机制以及碎片化的法律规范，使得各行动主体在参与过程中，考虑到自己的利益分配与参与付出之间不均衡，而未能充分发挥其固有的功效。 　　第二，资源分布缺乏整合与权力配置过于集中。在政府内部，社会管理的各种资源呈散状分布，缺乏整合力度。就部门层面上讲，由于社会管理事务的复杂性和广泛性，往往涉及多个部门。在这种情况下，如何在不同部门合理分配资源，是一个突出的现实问题。从地方层面上讲，社会管理的属地管理原则等使得社会管理出现缺乏统筹安排、无法协调一致的问题。在政府与社会层面上，政府正由管制型向服务型过渡，政府还没有完全向社会放权，尚未学会如何同第三部门共同致力于提供更完善的公共服务。 　　第三，政策制定与执行的碎片化。在认知与资源分布的碎片化作用下，政府社会管理的政策制定与执行也存在碎片化问题。在社会管理中，各级政府及各组成部门往往将注意力集中于本级政府或本部门内部，缺乏开放与合作的思想，导致了社会管理中的地方主义与部门主义，严重影响政策的衔接与执行中的完整性和统一性。“山头主义”的存在，信息的封闭与“私有”就有了存在的可能性。作为重要资源的信息对于管理意义重大，但是出于自身利益的考虑，各级政府会选择刻意去隐瞒特定信息，各部门也出于对各自部门利益的考虑而对利益相关人封闭信息，于是在社会管理中很难形成统一的政策体系与政策过程。 　　政府社会管理响应的滞后性则体现在，第一，目标群体需求回应的滞后性。“回应性”要求政府对处于变化当中的社会环境能做出及时适当的反应，把握目标群体的不同需求信息。而科层制的官僚组织体制将社会公众的多样性、多层次的需求视为单一性的，主张以一种“科学、标准、统一”的模式来进行处理。庞大而又臃肿的官僚层级导致政府行动僵化、反应滞后、效率低下、政策失灵，片面强调行政程序规则的重要性而忽视了公众的多样化需要，这使得政府的供给结构失衡，提供的社会管理服务与产品既不能满足公众的需要，又造成供给的过剩。 　　第二，响应了程序公正而难以保障实体公正。从法律上讲，公正包括实体公正和程序公正。从社会主义本质而言，实体公正就是要求政府保证社会资源得到公正的分配，需要提高政府对社会需求的回应性，简化社会管理程序与增强管理原则的弹性，注重政府和社会之间的交流互动，重视社会对政府社会管理提出的建议与批评。然而，现今行政组织注重层级结构，强调对程序原则的遵守。这样的规定可以让政府政策的制定保持合理性与科学性，减少政策偏差。但由于它的分级控制常强调制度规则而忽略灵活性，公民的利益诉求难以完全保证。官僚组织系统维护了程序正义的形式，却牺牲了实体公正。 　　政府社会管理问题症结：价值与行动缺陷 　　传统公共行政在价值观上追求的是效率，公共组织在运行过程中应该尽可能地追求高效率，这对于提高行政组织的社会回应性与赢得目标群体的认可是值得肯定的。但一味追求组织效率很可能牺牲社会对政府工作的参与。目前政府社会管理很大程度上片面追求效率，而忽略社会的参与，更重要的是忽视对正义、自由、平等等价值的回应度。价值的缺失体现为民