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特大城市应急管理赈灾成效与对策辨析 　　导读：日本3#12539;11大震灾之后，日本政府在灾害发生之前对灾害情报的收集、传输和对灾情变化的及时把握三个方面的工作赢得世界称道。尤其是日本政府在应急管理方面，有两点值得深思：一是日本政府在灾害预防、灾害应急和灾后重建等方面所体现出来的经验值得借鉴，教训值得警惕。二是在很大程度上，舆论在塑造和改变民众的意识与行为，媒体在开放或保守、独立或依附、良善或冷漠等取向性问题上所呈现的角色定位会给公众带来哪些影响，政府又应如何监管和引导。 　　关键词：特大地震 应急管理体制 应对能力的危机 　　 　　日本东北部海域2011年3月11日发生里氏9.0级特大地震并引发海啸和福岛核电危机。世界银行早前估计此次日本东北大地震经济损失约在1200亿至2300亿美元之间，相当于日本GDP的2.5%至4%。最新评估显示，地震及其次生灾害引发的损失至多可达3000亿美元。根据日本警察厅4月26日公布的数据显示，3月11日发生的日本大地震及其引发的海啸已确认造成14435人死亡、11601人失踪。在地震灾情严重的宫城县有8702人遇难，在岩手县有4216人遇难①。目前仍有约13万人在各避难所避难。值此痛定思痛之际，深刻剖析此次3#12539;11大震灾中的日本政府应对过程，将会对切实提高中国政府的应急管理水平大有裨益。 　　 　　一、完备的灾害情报通信网络系统 　　 　　2011年3月11日14时46分（北京时间13时46分）发生在日本本州岛仙台港东130公里处的里氏9.0级地震，震中位于北纬38.1度，东经142.6度，震源深度约20公里，继而引发滔天大海啸。当日，我们通过日本NHK电视台的航拍及解说，可以看到海啸所到之处，机场被毁，路桥坍塌，房屋被席卷一空，无数汽车和建筑残留物推挤如山，但惟独未见民众四处逃散，生命危在旦夕的紧张时刻，也未曾见到在世界其它国家常见的民众藏躲于树枝或者高山求救的画面。日本政府在灾害发生之前对灾害情报的收集、传输和对灾情变化的及时把握三个方面的工作值得称道。 　　一般而言，灾害情报的收集和对灾情变化的及时把握对制定救灾对策有着重要的作用。在全方位的灾害情报覆盖方面，日本政府建立了气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统；在顺利地传达情报方面，日本政府建立起连接国家机关的中央防灾无线网、连接全国消防机关的消防防灾无线网络以及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网络等覆盖全国的防灾专用通信网络。 　　具体来讲，日本建立健全防灾情报及通信网络系统的关键主要是三个部分②：（1）迅速准确的情报收集。主要表现为高精度的被害全貌的早期把握系统的建立、恶劣条件下的情报收集、图像等情报的手机及灾害情报系统应用人员体制的充实。（2）精确的大容量数据通信体系的建立。日本在全国范围内建立了大容量、广覆盖的防灾通信网络，尤其是建立了防灾地理情报系统（GIS），对官民一体化的设施系统进行统一管理和活用，同时在通信网络设备之间进行有效连接和转换，已达到相互利用的目的。（3）努力达到情报通信网络系统的共同化和标准化。日本在防灾情报系统上精耕细作，趋向于打造共同品牌意识的凝聚力，努力做到情报共有的分工和责任上的明确化。这三个部分通过建立健全一整套防灾情报的通信网络系统，以达到向居民提供准确且有效的灾害情报的目的。以日本频发的地震海啸情报系统为例，日本气象厅通过在日本全国约600处设置了地震烈度计，在180处设置了海啸观测设施，并根据地震活动的综合监视系统（EPOS）和地震海啸监视系统（ETOS），对地震和海啸的观测数据进行处理和分析。另外，消防厅建立了地震情报网络系统，通过消防厅设立在全国各地3400个地震测仪器，将观测到的地震烈度情报实时传送到消防厅；防灾科学技术研究所也在全国各地建立了月1000个强震计网络，便于地震时的初期对策。日本政府通过多个部门、多套班子的联合协调作业，在防灾的情报通信网络上下足功夫，将人类无法抵御的特大自然灾害情报了然于胸，卓富成效地将其带来的财产和生命损失降至最低。 　　 　　二、高效的应急管理体制和运转体系 　　 　　根据《新京报》3月16日的报道，地震发生3分钟后，日本气象厅向沿海37个市村町发出了大海啸和海啸警报。正在参加国会预算会议的首相停止会议，14时50分，菅直人在紧急官邸对策室召集各部门的应急管理紧急会议，并连续下达四项指示：确认灾情和震情，确保居民的安全和采取初期避难措施，确保生命线和恢复交通，竭尽全力向灾民提供确切的信息。受到地震和海啸重创的岩手县、宫城县、青森县地方政府在14时46分设立地方政府灾害对策指挥部，福岛县政府和茨城县政府分别在15时5分，15时10分设立灾害对策指挥部。日本政府在地震发生后的24小时紧