马克思·韦伯官僚制理论与行政效率问题反思.docVIP

马克思·韦伯官僚制理论与行政效率问题反思 　　摘要：现实中，很多学者认为官僚制是导致行政效率低下的原因。本文研究指出，行政人员的道德问题是韦伯官僚制中的一个前提，其目的是构建行政人员自身的道德约束。这种自律机制和法律理性是构成理想的官僚制的双翼。故解决官僚制中的行政效率问题的有效途径是加强自律和他律，即一方面加强行政人员的道德教育，另一方面加强法律和理性设计的完善以及问责和公众参与，只有从内部和外部两个方面监督官僚行为，才能构建高效的政府。 　　关键词：官僚制；行政人员道德；公众参与；问责 　　中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0058-03 　　从马克思?韦伯提出官僚制的概念以来，关于官僚制的争论就没有停止过。竺乾威认为关于官僚制的论点主要可以分为三种：一种主张与官僚制彻底决裂，以戴维?奥斯本的《摒弃官僚制》和罗伯特?登哈特的《新公共服务》为代表；一种主张对官僚制进行修正和改造，以麦克尔?巴泽雷的《突破官僚制》为代表；一种主张肯定了官僚制的优点，以查尔斯?葛德塞尔的《为官僚制正名》为代表。[1]对于官僚制的争论背后引申出的一个问题就是官僚制和行政效率的关系，对官僚制的观点也基本反映了官僚制和行政效率之间的关系。否定论者认为官僚制造成了办事拖沓、人浮于事等行政效率低下的现状；改造论者认识到了官僚制的优点，但是认为行政效率的提高还需要其他一些因素的支撑，因此，官僚制需要改造；而肯定论者则认为，人们对于韦伯的思想存在误解，官僚制可以促进行政效率。张国平认为，官僚制的核心是理性，而高效率只是理性的延伸物，他认为，效率特征是韦伯对理性官僚制进行论述时顺便提及的。[2]龚咏梅也认为，韦伯将官僚制理论设计成为纯理论的理想形态，无法对很多现实问题进行解释。[3]如同国外很多批判韦伯的观点一样，国内学者中普遍存在的问题是结合现实问题对韦伯的官僚制理论进行批判。实际上，直至现在，官僚制依然有其合理性，但是如何在官僚制的前提下提高行政效率依然存在很多争论。如何看待官僚制与行政效率问题，以及如何提高行政效率是本文探讨的重点。 　　一、官僚制与行政效率 　　对于韦伯提出的官僚制，我们不能因为其中的一些缺陷而否认韦伯思想中对行政效率的追求。在韦伯的理想中，官僚制是法理性权威所采取的最好的状态。韦伯提出官僚制的目的就是革除当时普鲁士官僚制的弊端，促进政府的效率。在论述方式上，韦伯是规范性的。用韦伯的话来说，“为了透见真实的因果关系，我们构建非真实的因果关系。”[4]正如戴维?毕瑟姆在《官僚制》一书中所描述的：那些将官僚制定义为组织效率或者无效率的作者们，将本来需要区分的两个问题混为一谈，[5]（也就是混淆了规范性论述与解释性论述的区别）。韦伯的论述实际是规范性的，其真正的目的是为了提高官僚组织的效率。韦伯的官僚制是一个不仅包含了政府组织的概念，也适用于其他的组织。他提出了层级制、连续性和专业化的基本评判标准。韦伯宣称，一个组织越是接近他的官僚制模式，就越可能有效率。它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势。因此，从这些论述中我们可以看出，韦伯的官僚制和行政效率的思想实际上是一脉相承的，是毋庸置疑的。 　　很多学者在对韦伯的理解上将其提出的理性绝对化，并据此来反驳韦伯。实际上韦伯的原本思想并非如此。在新教伦理精神中，他指出，“理性主义的历史表明这一发展在不同的生活部门不是并行的。事实上，我们可以从根本不同的基本观点并在完全不同的方向上使生活理性化――这一简单的论点常常被人们所遗忘，现在我们应该把它放在每一篇试图探讨理性主义的论文的开头。理性主义是一个历史的概念，它包含着由各式各样东西构成的一个完整的世界。”[6]这段论述表明，在韦伯的观点中，理性的实现是一个变化的概念，他们不一定沿循统一路径来获取相同的结果。Mommsen （1987）评论到，实际上存在一个多元竞争的理性实现过程，每一个过程都取决于不同的价值观，而这些价值观经常还彼此冲突。[7] 　　很多人对韦伯的这些论述提出了质疑，他们实际上忽视了韦伯的论述中对于人的假设。在韦伯的组织效率模式中，对进入官僚组织的人有很多的要求，其中一个基本假设就是，组织中的人要抛弃人格中那些与严格履行其职责无关的东西。在这里，韦伯对官僚的道德水准提出了规定。在韦伯的模式中，人是忠实、敬业、守纪和负责任的，是为了适应非人格化的官僚制而存在的。这个假设对于我们理解韦伯的官僚制与行政效率之间的关系意义重大，也是我们领会韦伯的理想和现实之间的一个桥梁。从方法论的角度来看，离开了对理论假设的分析，而一味地批判某种理论是不科学的。韦伯的理论正是建立在关于人的假设之上。我们在批判韦伯的理论之前应该首先思考假设条件，即关注官僚组织中的人。有学者认为，在韦伯的著作中，对人的道