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基于多中心治理公共政策产出机制研究 　　摘 要：公共政策产出存在多种机制：政府主导的“内生型”、公众有限参与的政府“回应型”、多中心治理下的“网络型”等。在各民主制国家多种政策产出机制是并存的，只是由于民主政治发展程度不同，三者所占比重不等而已。在治理理论成为一种政治思潮的今天，多中心的“网络型”政策产出机制也受到越来越多的欢迎和关注。这既给传统的政策产出机制带来一系列的影响，也使得该机制的不足得以暴露，如何进一步优化这一政策产出机制成为亟待解决的问题。 　　关键词：公共政策；产出机制；多中心治理 　　中图分类号：D523-31 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）02-0086-05 　　公共政策作为承担着“对全社会价值做权威性分配功能”[1]的工具，在传统的政府一元治理模式下，其产出机制只能是“内生型”，政府或其代表主体是公共政策产出的唯一能动载体。在这种机制下产出的公共政策，往往更具有统治性和管制性，而缺少“公共性”。这种公共政策的产生机制在资本主义社会初期是普遍存在的。随着政治民主的开化，公民主体意识的觉醒，这种单向度、一中心、“内生型”的政策产生机制，受到越来越多的质疑和反对。一种主张网络化的多中心政策产出机制，在当前治理背景下得到了广泛关注和认同。 　　政策网络是“将网络理论引入公共政策领域，分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。”[2]政策网络涉及到社会领域的各类主体，这些主体或出于利益考量、兴趣，或出于“道德良心”，都主动地参与到政策的产出过程中来，使得网络治理背景下的政策产出机制呈现出与传统的单向度、一中心的“内生型”政策产生机制分庭抗礼的态势。当然，相异的政治文化背景下，不同的民主化进程和政治社会化，必定存在着多中心政策产生机制功能的强弱问题。另外，一国传统上崇尚自由主义抑或是“国家主义”，亦是影响这种政策产出机制功能强弱的重要因素。 　　一、多中心治理带来的政策产出机制的变化 　　多中心治理是“包括政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终达到对公共事务的管理。”[3]治理适用于公共事务的各个领域，而不仅仅是在公共政策产出方面。但在传统上由政府独享的政策过程中，这一表征体现得更为明显。具体而言，多中心治理给传统的政策产出机制带来了如下几个方面的变化： 　　（一）主体的多元性和平等化。“内生型”政策产生机制由政府主导，且“不愿将该问题扩散到公众议程当中”[4]274。政府是唯一政策产生主体，公众及其他社会组织都是公共政策的被动作用对象。这种政策是政府意志的表达，本质上是排斥其他社会主体介入的。因权力逻辑未得到有效的解释和理顺，政府往往成为超然于公众之上的，以“自我利益”为行动依归的“利维坦”。政府与公众及其他社会主体之间是管制与被管制的关系，“官贵民轻”的思想较为流行。在多中心治理下，公共政策产生主体趋于多元化，公共政策所涉对象均可积极地参与到该政策形成过程中来，且这种行为作为一种“政治民主化”过程和公民权利彰显的途径日益被重视，并成为宪政的重要组成部分。之所以出现这种格局，是因为市场经济的发展带来了利益主体的多元化和平等观念的萌发和日益强化。新的国家观念和政府权力逻辑的产生，催生了公众对于公共权力的新的审视和认识。公众等其他社会主体日益更多地将公共事务视为自己的事务，而非与自己距离较远的“国家事务”。在多中心治理下，公共政策产出的多元主体，既有个人，也有组织，且个人也已不再局限于执掌公共权力的法权机关工作人员；组织也不再局限于公共权力机关，甚至公共组织。 　　在多元的政策产出主体之间，已逐步打破了原有的命令与服从、主导与被动的局面，越来越多的公众及其他社会主体要求以与政府平等的“伙伴”关系加入到政策制定过程。在新公共管理理论推动下，且基于当前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也日益昌明，将更多原来独享的权力向社会分权，逐步接受了公众、社会组织、企业等与自己平等参与政策产出过程的多中心态势。政策产出主体的多元性和平等化成为当前公共政策产出机制的一个重要特征，并且有逐步强化的趋势。这既是对当前新公共管理理论的一种回应，也是推动新公共管理理论在政府治理变革中进一步深入的强大动力。 　　（二）政府回应性政策制定常态化。回应性是指“政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求做出反应并采取积极措施解决问题，是应答、回复和把承诺转化为实践的过程，即通过政府对公众和公众对政府的双向互动（回应）实现的。”[5]作为民主政治下的政府必须具备回应能力。这既是其获取合法性的重要途径，也是其掌握公共问题客观真实情况的重要手段。传统上，政府对于公众的呼声是漠视的，认为“民众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集团的价值偏好