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“治理”视野下公共管理改革 　　【摘 要】基于市场失败和政府失败而提提出的治理理论，治理成为当代公共管理的热词，并其由此掀起了公共管理的改革热潮。我国在经济转型升级的推动下，也面临公共行政向公共管理、公共服务的升级，进而向公共治理升级。作者试图在厘清公共治理的视角和概念的基础上，分析我国公共冶理面临的问题，结合我国实际提出治理改革的看法。 　　【关键词】公共治理；任重道远；有序；改革 　　一、治理理论的视角及内涵 　　从上世纪70年代起，西方学术界开始重视治理的研究。特别是1989年世界银行首次在报告中使用“治理危机”一词以来，治理逐渐成为研究热点。按照应用领域的不同把治理论可分为公司治理和公共治理两个的研究领域。我国学界的公共治理理论研究始于2000年左右，党的十八大被反复提及成为各方研究的热点。 　　陈振明认为治理理论研究主要有三种视角：（1）“国家中心论”途径。这一途径将治理等同于政府管理，忽略了公民社会在现实社会生活中的作用而陷入了“国家中心论”。（2）“社会中心论”视角。这一途径认为治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。将国家视为一种潜在的威胁，排斥政府在社会事务管理过程中的核心地位而成为 “社会中心论”。（3）合作网络的视角。整合了“国家中心论”和“社会中心论”的观点，认为治理是政府与社会力量通过合作方式而组成的网状管理系统。一方面继承了自组织网络的观点，将治理看作相互依存状态下的合作治理，同时承认一个负责、高效、法治政府对有效治理的重大意义。现在主流的研究方向是网络治理。 　　治理理论的内涵，其主要创始人之一罗西瑙将治理定义为：治理指的是一种由共同的目支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。作为社会控制体系的治理，是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制主要不依靠政府的权威，而是依靠合作网络的权威。并认为治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理不再是中央集权，而是权力分散。不再是监督，而是合同包工；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理。张昕则认为治理的概念有三个层面的内涵，即过程层面（通过一定程序来选择、课责、监督和替代政府）、能力层面（政府对资源的有效管理，以及制定、执行和实施健全的政策和管制）和制度层面。公共治理的评估，世界银行的综评估合指标体系包含有六项综合指标：呼声和责任、政治稳定性和暴力免除、政府效力、管制质量、法律规则以及腐败的控制。罗茨（R.Rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同予以前，或是以新的方法来统治社会”。他详细列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会一一控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。格里?斯托克认为“治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。” 治理追求终极目标是“善治”，而善治至少包括六个基本要素： “合法性、透明性、责任性、回应性、有效性和法治”。在强调公民在政府行政中的地位和作用时，还必须认识到治理并不是意味着所有公民都要参与到政府的一切行动中去。并不意味着完全取消政府的领导。在复杂多变的行政环境下，“我们仍然需要领导，我们甚至要比以前更互加需要领导。治理理论通过发展“第三种部门”来弥补市场失和政府失败的不足。第三种部门显著的特点： 非官方性、独立性、自愿性。 　　总之，治理希望达成在政府与社会系统各要素促成建立在信任与互利基础上的合作、互动，以公民组织的自主治理是基础，形成政府与公民组织在分工合作的基础上了多层次的权力中心。公民组织在特定领域是有权威的，政府涉足其中也必须服从“自主治理”。治理要求政府与公民组织之间不是简单的管理与被管理的关系，而是公共服务的合伙人、参与者、监督者甚至制度的设计者和提供者的。所以治理理论目的是通过合作、互动，激发社会活力