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对承包地抵押贷款工作认识和政策建议 　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》更加具体地指出：“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”在承包地经营权抵押融资的问题上，形成了顶层设计。下面，谈谈我对承包地经营权抵押贷款工作的认识，并提出一些建议。 　　一、有关法律对于土地使用权抵押的规定和思考 　　（一）现行法律对于土地使用权抵押的规定。1995年10月1日起施行的《担保法》第三十七条第（二）款规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。同条第（一）款规定，土地所有权不得抵押。 　　1999年1月1日起施行的《农村土地管理法》和2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》都没有对土地（承包地）使用权的抵押做出规定。 　　2007年10月1日起施行的《物权法》第一百八十四条第（二）款规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。 　　此外，2005年9月1日生效的最高人民法院司法解释第十五条明确：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。” 　　（二）对上述法律规定的思考。在上述四个法律文件中，最早制定、实施的《担保法》中明确规定了集体所有的耕地的土地使用权不得抵押。之所以这样规定，其主要的原因可以这样理解：集体所有的耕地，即使在耕地的所有者作为发包方，将耕地发包给承包方，承包方获得土地承包经营权后，耕地的所有权性质不变。没有土地所有权的承包方怎么能将承包地的土地使用权抵押！当然，《担保法》已经规定土地所有权不得抵押。综上，不管是土地所有权还是集体所有的耕地的土地使用权都是不得抵押的。其次，在耕地上进行农业生产，除了受土地使用者的技能等主观因素影响外，还受到自然因素的影响，使农业生产的收入不稳定，可能出现入不敷出的情况。如果集体所有的耕地的土地使用权可以抵押，承包户以承包地使用权抵押融资，或许没有能力偿还债务。其结果：承包户失去抵押的承包地使用权；债权人（主要是指金融机构）需要将抵押的承包地使用权兑现，才能避免资金的损失；在极端情况下，可能有部分非金融机构的债权人囤积耕地，使耕地非农化、非粮化。 　　在《担保法》实施后制定的《农村土地管理法》和《农村土地承包法》，是对农村土地和承包土地管理的专项法律文件。这两部法律文件应该却都没有对集体所有的土地（承包地）抵押问题做出规定。特别是《农村土地承包法》，对承包户承包土地的使用、收益、流转等权利有了规定，但没有涉及抵押权能问题。这是否理解为：从解决农民在承包地从事生产经营活动时的资金不足问题的目的出发，需要将承包地的金融属性释放，以承包地使用权作为抵押，从而获得需要的生产资金，这十分利于农业生产，利于农民取得更多的生产经营收入，对于国家的粮食安全、提供充足的农产品，提高农民生活水平是必要的。然而，如果承包户在抵押承包地使用权后，一旦不能偿还借款，将失去生活的基本保障，由此带来一系列的问题。这确实让人纠结。因此，《农村土地管理法》和《农村土地承包法》既没有规定土地（承包地）使用权可以抵押，也没有规定不得抵押。事实上，这样的结果是使《担保法》对于土地使用权不能抵押的规定得以延续。 　　《物权法》一字不差地重复了《担保法》的规定，即耕地等集体所有的土地使用权不得抵押。不过，《物权法》在这款规定的后面加了一句话，“但法律规定可以抵押的除外”。对所加的这句话可以理解为，这是因为《农村土地承包法》第四十九条规定，对通过招标、拍卖、公开协商等方式，经依法登记取得土地（这里是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”农村土地）承包经营权证的，其土地承包经营权可以依法抵押。有意思的是，既然“四荒”地的土地承包经营权可以抵押，《物权法》完全可以直截了当地列出，而不必笼统称“法律规定可以抵押的除外”。《物权 法》将土地承包经营权划为用益物权。承包人没有土地所有权，但对土地享有占有、使用和收益的权利。能产生收益的土地承包经营权具有价值，其作为抵押物不是不可以的。《物权法》的上述规定给人以遐想空间：鉴于农民进行农业生产的资金不足、社会上强烈呼吁以承包地抵押贷款，是否应该对有关法律文件中做出的土地使用权不可以抵押的规定加以修改。这无疑为改变土地使用权不得抵押的规定预留了空间。 　　党的十八届三中全会决定和2014年中央一号文件对于承包地可以抵押的政策，打破了坚冰，对推动农业现代化建设，提高农民收入，注入了活力，将产生积极的作用。农村的承包地实行“三权”分离，所有权是农村集体的，承包户长期享有土地承包经营权，其可以根据自