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我国公共政策“规划缺口”及其弥补 　　公共政策是政府管理社会公共事务的基本手段，而政策规划是公共政策制定过程中的关键阶段，它主要以当前的实际情况作为基础条件，按照未来一定时期预测的发展趋势进行规划，用未来手段解决当前问题。但由于未来不可预见、不可控的因素太多，所以政策规划的结果往往不能十全十美，存在一定的“缺口”。这种缺口称为“规划缺口”。规划信息失真、机制不健全、主体能力欠缺、价值偏离、技术手段落后等是造成“缺口”的主要原因。针对差距日益增大的“规划缺口”，本文从公共政策制定的角度，对“规划缺口”的原因进行了分析，在此基础上提出弥补这些“缺口”的措施。 　　一、政策规划的内涵 　　公共政策作为政治系统的产出，无论何种宪政和国家政体，都强烈地对社会其他子系统产生深刻的影响，尤其是现代政府所面临大量的相互关联、相互制约，并且愈来愈具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题，公共政策已经成为政府管理社会公共事务，解决各种社会矛盾和问题的基本手段和重要工具。国际知名学者Ingraham指出，公共政策研究已经从政策执行与政策评估的研究，逐渐转变为政策规划的研究，政策规划在整个政策过程中居于枢纽地位。 　　政策规划也称政策建构，指的是为达成目标，凭借想要采取的手段、方案，对未来将采取的行动作决定的准备过程。政策规划是理性公共政策制定的必要过程，每一个规划都是一个完整的体系，是一个比较复杂的系统工程，政策规划也不例外。政策规划通常包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等5个环节。借助这个完整体系，政府既可以梳理和明确价值倾向和重要的价值准则，并以此为依据，排列出解决诸多公共政策问题的先后顺序，又可以预先检验社会和公众对政府政策的理解度、信任度、支持度，同时制定和出台相应政策、法规，引导社会和公众形成正确的价值取向、利益取向和行为取向。 　　宁国良在《公共利益的权威性分配――公共政策过程研究》中提出：“‘政策规划缺口’就是在提出政策规划的前提下，理想的未来与实际的未来之间的差距。”一般说来，成功的政策规划就是要尽可能清除未来的“规划缺口”，在未来的自然发展中通过规划设计的主观能动作用，使其趋近于理想，与理想目标具有较高的吻合度，把未来的目标缺憾减小到最低限度。因此，政策规划缺口越大，说明在政策规划的过程中，对未来目标预测的准确性越差，所以政策规划的作用越低，政策规划包含的科学性、可靠性、延续性的程度就越低，人民群众对政府的信任度、满意度、幸福度也就越低。 　　二、造成“规划缺口”的原因分析 　　简单地说，政策规划实际就是立足现在，解决未来问题的过程。因为政策规划针对的是未来，而未来又往往是不可预测的，所以政策规划的结果也常与实际的结果存在距离，这种由于人们的认知度方面的原因造成的普遍缺口，人民群众比较容易理解，也是能给予原谅的。造成“规划缺口”的主要原因有以下几点： 　　1.规划信息失真，导致“规划缺口” 　　真实、准确的信息是政策规划的基本要素，从某种意义上讲，政策规划的过程就是信息收集、整理、加工和处理的过程。但在现实中，信息失真的问题已是一种“司空见惯”或者说是“见怪不怪”的现象。造成信息失真的主要原因是不同的政策制定主体所占有的信息不对称、不均衡。从我国的现实情况来看，政府相关部门对制定政策所需的宏观层面的信息掌握相对较为充分，但对微观层面的、基层的实际情况信息掌握较少；这种信息不对称的结果往往造成政策规划的制定者闭门造车，政策规划所形成的缺口当然不可避免，有的甚至规划缺口很大，以至于所制定的政策华而不实，完全不能为基层所用和推广。另一方面，我国地域广袤，东、中、西部的经济社会发展差距甚大，风土人情、社会民俗等方面也是大相径庭，所以即使是非常完美的政策规划，也不可能完全能够覆盖不同的经济社会情形，符合各种文化民俗的实际视角。对于政策规划的执行者来说，他们因为相对处于底层，信息的了解主要是通过个人对实际事物的观察与积累，宏观层面的信息只能通过收听、收看大众传媒得到，上下之间的这种信息严重不对称，以及基层的实际情况信息往往很难反映到规划制定的决策者层面，致使规划制定严重偏离初衷，导致上面觉得做了好事，基层却没有感觉，不但没有掌声反而民怨沸腾的现象较多。根据这些“失真”的信息而制定出来的公共政策，肯定偏离目标设定，对不上实际的民生、民情，“缺口”的产生是显而易见的，如果这种太离谱的政策规划在实施后，由于人为的因素又长期得不到处理和纠正，人民群众就会产生麻木心理，最终会导致不愿意参与，不愿意反映实际情况，致使信息不对称愈演愈烈，使政策规划缺口越来越大，陷入不良循环泥淖。 　　2.规划机制不健全，导致“规划缺口” 　　在通常情况下，一项合理的公共政策规划程序，大体上要经过政策问题的形成、政策诉求、政