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农民土地财产权内涵及实现机制选择 　　〔摘要〕在坚持集体所有制基础上构建农民的土地财产权体系，既应赋予农民的土地财产权完整的内涵，又要创新实现机制以保障其权利的实现。面对农地所有权主体不明确，以及农民的退出权、处分权和收益权残缺等问题，需要建立和完善内置于“农民集体”的治理结构，赋予“农民集体”一定的法律地位，重新界定各个权利主体的边界和权能。本文从现实的案例分析中总结出三种土地财产权的实现机制：传统的行政组织替代模式、新乡村共同治理模式和独立法人模式。对土地财产权实现机制的选择既要依据地区经济和社会发展水平“因地制宜”，又要有所创新。 　　〔关键词〕土地财产权；农民集体；行政组织替代模式；新乡村共同治理模式；独立法人模式；权能内涵；实现机制；治理结构 　　〔中图分类号〕F3011〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）04-0021-06 　　一、关于农民土地财产权内涵的述评 　　近几年来，学者们对农民的土地财产权进行了一些研究，其中涉及土地财产权的主体、权能内涵以及实施或代理机制等，下面做一个述评。 　　（一）关于农村土地产权主体的争论 　　在农村集体所有制下，对农地产权主体的争论主要集中在所有权主体是否明确以及谁适合取得所有权主体代行资格等问题上。 　　1.多数派的意见――农村土地所有权主体是不明确的 　　自1984年我国农村实行家庭联产承包责任制以来，农村土地仍然实行农民集体所有制。农民集体拥有土地的所有权，农户依法取得土地的承包经营权。在承包期限内，集体组织不得随意更改或者是收回承包合同，农户可以将承包经营权流转、转租或者是转包。对于农村土地属于农民集体所有这一土地产权制度中的所有权主体是否明晰问题，人们产生了争论。大部分学者如韩俊（1999）；靳相木（2003）；邵彦敏（2007）；丁关良（2008）；蔡立东、侯德斌（2009）认为我国农民集体所有的土地产权是不清晰的，主要表现是产权主体不明确，〔1〕。具体表现为：（1）所有权主体“虚置”。我国《土地管理法》《农村土地承包法》和《物权法》等法律都规定农地所有权主体是农民集体。“农民集体”不是民法中规定的财产权主体类型，如自然人、法人和非法人组织，而是一个由多个农民个体组成的“集合体”。由于“农民集体”的主体性质和在民法上的地位，决定了农地所有权主体是虚置的。在现实中，人们往往将农村基层行政组织视为农地的所有权主体，其实这种认识是错误的。依照现行法律，村民委员会仅仅是社区自治组织，不具有所有权主体的法人资格。〔2〕（2）所有权主体多元化。现行法律法规实际上确立了三类农地的所有权主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，这三类主体拥有不同范围的农地所有权。在现实中，所有权主体的多元化会导致权利主体之间错位或者虚置。在土地发生增值机会时，如征地过程中，各主体间可能会互相“侵蚀”，致使农民的土地权益得不到有效保障。要解决农地所有权主体多元化带来的问题，需要由多元主体向一元主体过渡。〔3〕因为一元主体有利于实现产权的明晰性。（3）所有权主体“弱化”。在所有权主体多元化的情况下，“农民集体”仅仅是一个虚置的集合体。由于没有专门行使所有权主体权利的组织，现实中往往由村民小组、村委会和乡（政）政府行政组织等代行农地的所有权事宜，这导致所有权主体弱化。因为村民小组、村委会和乡（政）政府等都是政府组织的一部分或者是其政治权利的延伸。各级政府可以通过行政命令指挥这三类组织，进而行使对农地的全部或者部分控制权，而农民仅仅享有部分的土地使用权、索取权和转让权等。〔4〕农地所有权主体弱化是其所有权主体虚置的必然结果。具有控制权的社区组织，如村委会等在代行所有权主体权利时往往会排除虚置的所有权主体――农民集体，同时也会限制农地使用权主体――农户完全地行使其权能。实际上，现行的《土地承包经营法》以国家、集权和农民三种主体分割了农地所有权，而农村的基层政权组织又使得村干部成为实际上人格化的土地所有权主体。〔5〕 　　那么，如何解决农地所有权主体不明确的问题？有学者提出通过建立类似于股东大会的机构，如农民集体大会作为农地的所有权主体，然后选举产生一个固定的组织代行所有权事务。〔6〕也有学者提出用“总有”的概念（即以团体的名义享有所有权，而团体内的成员是不固定的）改造农地的所有权主体。〔7〕对于前一种思路，本文认为没有考虑到成立农民集体大会的组织成本，也没有考虑到代理组织的运行成本。由于我国农村经济发展存在地区之间的不平衡，设立所有权的行使主体需要因地制宜。经济发达地区的农村集体经济很发达，可以成立相关组织，也能负担起相关的运行费用；对于偏远落后的农村地区而言，集体经济本身就不发达，当然无法落实新组织运行成本。对于后一种思路，本文认为在现行制度下，“农民集体”对内是个相