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地震灾害救助目标偏差与校正机制 　　摘要：在地震灾害情形下，灾区民众在基本生活保障、健康医疗、居住保障及就业扶助等方面灾害救助需要的满足存在目标实现的偏差。因此，强调在确定救助对象及其优先需要时，救助提供者一方要与救助接受者的意见综合考虑，采取灾害救助瞄准机制修正目标偏差。 　　关键词：地震；灾害；应急管理；救助目标偏差；瞄准机制 　　中图分类号：X43 文献标识码：A 　　非常规灾害的社会冲击对于社会保障制度建设而言，既是挑战也是机遇。在灾害情形下，政府更容易积极实施应急社会保障的干预政策，采取的政策措施容易达成一致的支持。从汶川地震到芦山地震，灾害救助发挥着救助受灾群体、恢复灾区经济社会生活的中坚力量。灾害救助是应急社会保障的起点与关键环节，是通过国家或社会主体对因灾造成生存危机的社会成员进行援助，为灾民提供衣、食、住、行、医疗等基本生活资料，维持其最低生活水平，保障其就业教育等民生权利，使其脱离灾难的社会保障制度与政策支持。它既包括灾害发生时对灾民的紧急救助，也包括在灾后重建时维持灾民的基本生活与发展保障。在多次地震等重大灾害救助中，国家投入了大量的人力、物力和财力进行灾害救助，以保障灾区人民的生活与生存发展，恢复经济发展，维系社会稳定。然而，在实施灾害救助的过程中，包括政府灾害救助在内的社会救助的实施，却面临着救助对象需要满足的偏差现象，难以达成灾害救助的初始目标，因此需要在灾害救助中给予关注。 　　一、地震灾害社会救助的目标偏差现象 　　近年来，我国发生了多次地震灾害，引发了灾害社会救助的大规模实践。通过在灾害区域内采取灵活办法调整社会保障政策，大幅度地提高社会保障投入，在一定程度上极大提升了受灾人员的社会保障水平。在地震灾害社会救助中，政府灾害救助承担着社会救助的主要职能，志愿者救援和NGO组织的灾害救援也发挥了积极作用。观察地震灾害社会救助途径的差异，可以发现，政府救助呈现出灾害救助任务重、救助区域集中、救助及时性强、救助对象与救助方式内容复杂的突出特点，这与志愿者救援和NGO组织的灾害救援形成明显的差异，见表1。 　　地震灾害的社会救助对于灾区的恢复重建与受灾群体的生活保障提供了一种基本的制度保障。这一制度保障实施的过程，从救助目标的角度来看，需要确定具体救助区域、具体救助对象与救助对象的具体需要等不同层面的目标问题。灾害区域是灾害发生导致的受灾比较严重的行政区域，灾害社会救助首先体现为灾区的中心区域的确定。灾害中心区域的受灾人员成为社会救助的主要关注对象，其灾后通常引发媒体的大量关注。具体救助对象及救助对象的具体需要体现为灾害社会救助的落脚点。在实际救助实践中，构成救助目标的区域、救助对象及对象需要满足往往存在偏差现象，救助的制度设计目标与救助的实际满足存在着明显的差异，实际影响了灾害社会救助的整体效果，见表2。 　　（一）灾害救助区域的目标偏差 　　近年来的地震灾害现象调查发现，原本贫困的区域与灾害区域往往具有重合的特征。基于汶川地震贫困村重建与扶贫的研究发现，灾害发生产生的风险对贫困村和贫困家庭影响更大。国家扶贫开发工作重点县和省级扶贫开发工作重点县基本上覆盖了受灾区域。从社会历史发展范畴看，最贫困的人一般都居住在最危险的地方，贫困村也大多位于远离交通干道和偏远的区域，生态和环境比较脆弱，这也导致汶川地震灾害发生区域和贫困区域高度重合[1]。 　　贫困区域与灾害区域的重合现象值得社会关注。但同样值得注意的是，灾害非中心区域同样存在受灾人群，其获得政府救助的机会明显缺乏，造成受灾地区的政府救助的区域不均衡状态。 　　（二）灾害救助对象确定的目标偏差 　　灾害救助中的对象确定往往受到重灾与轻灾如何区分的实际问题，在救助对象选定上出现目标偏差。据汶川地震后对灾区贫困户受益状况的一次调查发现，灾区近85%的农户认为在道义上应该给予贫困户更多的补贴，但实际上认为贫困户得到了优惠和倾斜的只有不到58%[2]。在住房重建补贴上，农户反映贫困户与富裕户之间得到住房重建补贴没有差异的比例为56%。如果这种调查属实，意味着灾害救助对象的选定上值得注意的问题已经比较明显了。 　　（三）灾害救助对象具体需要确定的目标偏差 　　地震灾害对受灾区域的破坏巨大，生命财产损失严重，受灾人群的需要也体现在各个不同方面。政府救助力求根据不同的需求进行救助，值得注意的问题是，不同需求的救助有广度与深度的区别。受灾人群对服务的需要是多层次的，全方位的，但资源却永远是有限的。据调查，汶川地震导致农村新增残疾人4589 人，占汶川地震致残者的79.73%，地震致残者主要是肢体残疾人，其中，15 岁及以上的地震致残者5063 人，无任何职业的地震致残者1991人，在当地有固定工作的仅361人[3]。不仅残疾康复需求大，就业需要也十分紧迫，实际就业形