试论我国乡村协商治理发展与推进.docVIP

试论我国乡村协商治理发展与推进 　　基金项目：国家社会科学基金重点课题（11AZZ002）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（09SSXT005）；教育部人文社科规划基金项目（13YJA810014） 　　作者简介：胡永保（1986-），男，东北师范大学政法学院博士研究生，主要从事中国政治研究、农村问题研究。 　　摘要： 改革开放以来，我国乡村确立起来的“乡政村治”治理格局逐渐变成了“乡政”主导“村治”的一元化治理。在探索实现“乡政”与“村治”良性互动的过程中，逐渐形成了村民自治和基层政府管理相结合的民主协商、良性互动的乡村协商治理形态，推动了乡村经济社会的发展。但是，由于固有的城乡二元体制、相关法律制度规范的失效或缺失以及民主传统相对缺乏等原因，现阶段我国乡村协商治理的发展仍然面临诸多困境。勃兴于西方社会的协商民主为我国乡村治理提供了一种新视角，并对于克服乡村协商治理的发展困境，推进并完善我国乡村多元主体协商合作、共同治理的形式具有一定启示意义。 　　关键词：乡村治理；协商民主；乡村协商治理 　　中图分类号：F325.2，C912.82文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0121-06 　　改革开放以来，我国乡村治理基本遵循着“基层政治和国家政治两套治理逻辑”[1]展开，逐步废除了原有的“政社合一”的人民公社体制，推行村民自治并恢复重建了乡镇基层政权，逐步发展并形成了基层行政管理和基层群众自治分层治理的形态，即“乡政村治”格局。然而，受现实种种因素的影响，“乡政村治”的治理格局逐渐变成“乡政”主导“村治”的一元化治理，国家权力的行政干预过多，乡村的民主自治性日益弱化。为改变这种状况，近年来，一些地方政府不断积极探索新的农村基层治理实践形式，试图“通过基层政权和乡村社会共同作用而形成的公共权威来实现对乡村社会公共事务或共同事务的调控、引导和规范”[2]，以寻求推动基层政权与基层群众自治组织的互动合作、共同治理，从而扭转国家单一权威主体管制的态势，向乡村多元主体协商治理、互动共治的方向转变。这种在地方民主创新实践基础上所逐渐形成的村民自治和基层政府管理相结合的民主协商、良性互动的乡村协商治理形态，基本适应了乡村社会的实际需要，推动了乡村经济社会的发展。 　　一、我国乡村治理的发展及协商治理形态的初步形成 　　1978年，十一届三中全会召开，农村开始实行家庭联产承包责任制，原有的人民公社“政社合一”的管理体制逐步被废除，一些地方的村民自发组织起来，选举产生类似村委会的组织，负责管理本村的公共事务和公益事业。这种带有村民自治性质的组织适应了乡村社会发展的实际情况，并逐渐在乡村治理中发挥基础性的作用。在农村社会由村民进行自治的同时，代表国家政权管理的乡镇一级组织的恢复与改制也相继展开。1986年，国务院下发了《关于实行政社分开建设乡镇政府的通知》，全国各地方恢复乡镇一级建制。乡镇政权组织的恢复重建，确立了国家权力对乡村社会的行政管理和控制。由此，出现“乡镇一级设立的基层政权依法对乡镇进行行政管理与乡镇以下的村实行村民自治的‘乡政村治’的治理格局”[3]135。“乡政村治”是人民公社解体后，在探索新的乡村治理形态的过程中所形成的一种治理格局，对于维护农村政治稳定发挥了重要作用。但由于其本身脱胎于“人民公社”体制，难免受到旧有的工作方式和行为习惯的影响，以至于“乡政村治”的治理格局多为“乡政”对“村治”的一元化主导，“这样一种政府主导的村治模式的必然后果是，上级对下级，‘乡政’对‘村治’构成强大的压力”[4]62-112。在这种压力型体制下，政府的行政管制色彩浓厚，村民自治程度不高甚至弱化，乡村两级关系紧张、矛盾不断。 　　随着改革开放和市场经济的不断深化，我国乡村经济社会结构分化日益加剧，基层群众政治参与、协商议事的诉求和愿望越来越迫切，“乡政村治”的治理格局与乡村社会不断发展实际不相适的情况逐渐增多。为改变这种状况，党和政府开始逐步调整乡村治理的策略，以发挥“村治”的重要作用。为此，1998年，十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步扩大农村基层民主。1999年2月，为了加强和改进党的农村基层组织建设，改善党对农村工作的领导，中共中央颁发了《中国共产党农村基层组织工作条例》。2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，以拓宽群众参政议政的渠道，加强群众对地方政府的监督。之后，党的十六大报告及十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也都强调要扩大基层民主，完善基层政权，健全和完善民主管理制度和公开办事制度