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“异地高考”前瞻政策过程视角 　　摘要：在大规模人口流动和集聚的社会背景下，异地高考问题愈发突出。从政策过程的视角分析，异地高考存在许多障碍。在政策层面，决策主体的定位仍存在很大争议；在组织层面，地方政府的选择具有制度惰性；在操作层面，固有的利益分配结构会影响政策的现实效果。制度变革是推进政策的关键。为缓解改革内部控制与自由的根本矛盾，需要在户籍、高考和教育行政等制度上进行全面的调整。 　　关键词：异地高考；政策过程；教育公平；制度 　　一、引言 　　大规模的人口流动是我国社会经济转型过程中的基本现实。2010年全国第六次人口普查的数据显示，在大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人。同2000年相比，增长了81.03%。[1] 少数发达地区的人口集聚现象惊人，特别是在北京、上海、广州这样的特大城市，外来人口在数量上已经接近本地居民。在大规模人口流动和集聚的社会背景下，异地求学与异地求职等方面的政策都已有所突破，唯独异地高考问题悬而未决。而在现有的高考制度下，城市外来人口面临两难的教育选择：一方面，如果父母将孩子留在户籍地学习，自己到外地发展，那么子女就会沦为留守儿童，在缺少双亲的家庭环境中成长；另一方面，如果孩子异地入学，那么在参加高考时仍需要返回户籍所在地，面对不同的教育环境和考试标准。随迁子女的这种“双重身份”导致他们在高考中处于边缘化的地位。随着各地随迁子女就学政策变得宽松，城市外来人口入学的数量也越来越大，打回原籍参加高考的做法显然无法继续适应现实情况。近年来，破除异地高考“壁垒”的呼声不绝于耳，流动人口的权利诉求也越来越强烈。 　　今年“两会”期间，教育部发表声明，要求各地政府在10个月内出台“异地高考”的相关政策，推进教育公平。一石激起千层浪，政策还未出台，就引起了社会各界的强烈反响。有人认为这是大势所趋，也有人认为这是缓和社会矛盾，更有人提出这是对本地考生权益的侵犯。一个以公平为核心的政策理念为何还未推行就争议不断？争议背后隐藏着怎样的矛盾？改革又应该着力于哪些方面？这些都是亟待思考的问题。 　　二、分析框架：政策过程的科层理论 　　对于政策过程，理论界有许多不同解释。布罗姆利认为，从行动者在政策中的功能来看，它可以分为政策层次、组织层次和操作层次。所谓政策层次，指的是有权进行决策的组织，其功能是将公共意志合法化。组织层次主要指政府等行政机关。它们是将政策行为化的主体，在政策层面与操作层面起承接作用。操作层次是指企业和家庭等社会单位，这些行为主体的选择范围是由政策层次和组织层次上的制度安排决定的。[2] 这种划分被称为政策过程的科层理论（见图1）。科层理论认为，政策过程各层面不仅具有自身的特点，又作为一个连续的过程发挥作用。它既是一个由上至下的行动过程，又是规定个体和集体选择的制度安排的结构。布罗姆利在谈到政策时曾说，政策的真正价值在于推进制度变迁，即通过重新安排制度来影响不同行动者的选择，从而实现改革。但在现实中，政策往往很难推进制度变迁，因为制度本身的稳定性以及其他非正式规则的造成的惯习性会反过来制约政策作用的形式和效果。之所以政策会面临巨大的制度惰性，是因为行动者在更新选择时很难摆脱先入为主的制度化意识。同时，由于制度创新的成本往往过高，人们很可能沿用固有制度的规则系统，而仅仅在形式上做一些改进。科层理论以集体行动的属性和功能进行分层，目的不仅是为了说明政策是如何发生和发展的，更重要的是为解释制度与政策的关系提供一种框架。 　　本文将异地高考纳入政策过程分析的视野，是鉴于解决该问题时行动者与既有制度间的复杂关系。多年来，高考改革之所以举步维艰，根源在于支撑现有高考体系的各种制度具有极强的稳定性。这种稳定性是制度变迁的主要阻力，也会对公共政策的执行造成较大影响。它体现在异地高考问题上，就是政策过程中不同行动者受到的制度制约。目前，异地高考尚处于政策制定阶段，仍有许多问题需要论证，本文以政策过程的视角切入，前瞻改革可能碰到的障碍和困境，并揭示其根源。 　　三、“异地高考”改革的政策过程透视 　　（一）异地高考的政策层面 　　目前，北京、上海等地的异地高考政策正在制定过程中，虽然尚未透露出太多细节，但教育部已表示要在充分考量各地实际情况的基础上制定政策，因为异地高考“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”，“要考虑城市承载能力，尤其要考虑影响原户籍居民的考生利益”。但许多专家认为，在北京、上海的试点过程中，如果地方政府拥有太大的行政裁量权，将无法保障政策的整体推进。2012年5月，十五位著名法律学者向国务院、教育部呈递“关于教育部制定随迁子女学籍地高考政策的公民建议”，呼吁教育部在政策制定过程中发挥主导作用。建议书指出，教育