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作为行政裁量“法外”依据新闻舆情 　　摘要：在现代信息社会，新闻舆情的因子已经深深植入法律的实施之中。实践观察显示，媒体曝光引发裁量启动、媒体介入加速裁量进程、舆情压力影响裁量结果已经成为新闻舆情嵌入个案裁量活动的三种基本方式。当下诸多热点事件的发生，显示出新闻舆情导入行政裁量所具有的助长行政裁量怠惰和加剧行政裁量滥用的负面影响。为此，必须通过事前公众参与、事中理由说明和事后司法审查三重机制的建立，缓解行政裁量与媒体民意之间的紧张关系，实现新闻舆情对行政裁量运作的良性指引。 　　关键词：行政裁量；新闻舆情；负面效应；法内控制；法外控制 　　中图分类号：D922.8 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）02-0117-007 　　在现代行政法上，如何有效控制行政裁量权的行使是一个经久不衰的话题。为了在法律之外更为广泛的社会视野中寻求规范行政裁量的技术，笔者相继对作为行政裁量“法外”依据的公共政策及行政惯例展开过研究，试图在具体行政执法过程的观察中把握行政裁量的运作逻辑。（1）鉴于新闻舆情对现实的法律实施活动具有深刻的影响，甚至已经嵌入当下行政裁量基准的条款之中，因而更具研究价值。（2）为此，本文通过考察当下社会热点事件背后新闻舆情因素对行政裁量过程的实际影响，提出新闻舆情介入行政裁量的规范路径，进而促进行政裁量的有效治理。 　　一、隐藏在行政裁量背后的新闻舆情 　　新闻媒体具有公共表达的社会整合功能。在新闻媒体的引导下，分散于不同角落的社会群体被凝聚到某一新闻事件或社会问题上，通过集中展开讨论、自主发表意见达成某种社会共识，进而形成一支对社会价值取向具有支配性的力量。近年来，伴随着信息技术特别是网络技术的快速发展和公众权利意识的不断觉醒，新闻媒体整合社会的功能愈发明显，作为一种监督权力而存在的新闻舆情对法律实施活动的影响也日渐增强。就行政裁量的实际运作而言，舆论反应已经成为一线行政执法机关的重要考量因素。实践观察显示，新闻舆情大体上是通过以下三种方式进入个案行政裁量活动的： 　　一是媒体曝光引发行政裁量的启动。身处信息社会之中，一旦新闻媒体予以曝光，某种违法行为的社会影响就会迅速被放大，行政执法机关就不得不启动调查程序进而开启行政裁量的过程。例如，在备受关注的“毒胶囊事件”中，记者历时8个月之久，走访调查了河北、江西、浙江等地的多家明胶厂和药用胶囊厂，最终才以暗访拍摄的方式取得了毒胶囊地下产业链的第一手视频资料。这些最原始、最真实的现场画面的爆料，不仅使相关企业在铁证面前无法遁形，而且也促使有关监管部门迅速展开调查。事实上，国家食品药品监管局在事件曝光当日就发出紧急通知，要求对曝光的13个铬超标产品暂停销售和使用，并在其官网上对新闻报道予以正面回应――“国家食品药品监管局高度重视中央电视台报道的药用空心胶囊铬超标消息，已立即责成相关省食品药品监管局开展监督检查和产品检验，并派员赴现场进行督查。”（3）随后，河北、江西、浙江三省迅速对涉事企业展开调查，全国其他省市也纷纷加入到“问题胶囊”的调查之中。联系到近些年来发生的“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等一系列重大问题食品药品案件，就不难看出媒体曝光对于行政裁量的启动具有十分重要的推动作用。最近，中央电视台对广东东莞色情服务活动场所的曝光，引发了全国范围的扫黄打非行动。再次证明了媒体曝光对启动行政执法的强大功能。 　　二是媒体介入加速行政裁量的进程。在基层的行政执法实践中，一旦有了新闻舆情的介入，一些久拖未决的问题往往就会很快得到处理。例如，在“郴州儿童医院工业氧代医用氧事件”中，早在新闻曝光的两个多月前，该院就曾因患者家属举报而被郴州市药监局查获30瓶假冒医用氧，并处以92万元罚款。同时，郴州市药监局还下达了责令改正通知书，责令该院必须从取得药品经营许可证的企业购进药品。就在责令整改期间，该院在两个月内继续购进工业氧4919瓶。对此，当地药监部门竟然置若罔闻。直到2010年4月1日被媒体曝光，舆论的强势声讨才引起当地监管部门的关注。于是，在事件曝光的第二天，郴州市药监局立即派出稽查支队执法人员到该院进行调查，并与郴州市纪委纠风办一起联合展开医用氧专项检查行动。2010年4月12日，郴州市政府新闻办就此专门召开新闻发布会，公布了医用氧问题调查处理结果。（4）一个从接到举报到作出责令整改需要耗时近3个月的医用氧问题，在经过媒体曝光之后却仅用了短短12天就得到了彻底解决！行政执法机关的迅速反应足以证实新闻舆情对行政裁量的进展具有不可小觑的现实影响力。 　　三是舆情压力影响行政裁量的结果。在现实生活中，媒体的报道往往具有一定的倾向性，有时可能还代表着一定时期的主流民意。为此，一线行政执法机关在行政裁量的过程中就不仅要考虑法律规范、公共政策及行政惯例等