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信访代理制度中相关主体分析 　　【摘要】闸北区自2008年5月起推行的信访代理制度，在畅通信访通道、化解社会矛盾、维护群众利益等方面取得了显著成效。然而，由于目前我国法律、法规中缺乏对于信访代理制度的明确规范，闸北区在推行信访代理制度的过程中面临着代理人和被代理人指向不明的困惑。本文拟对于闸北区信访代理实践中的信访代理人及被代理人的定位进行分析，并指出信访代理人应当是为信访人而非信访机构进行代理，而信访代理人的角色应由非政府工作人员承担。 　　【关键词】信访代理 信访机构 代理人 被代理人 　　所谓信访代理制度是指，信访代理人承揽信访人的上访问题，代表信访人与有关部门联系，帮助沟通协调，有效促成上访事项妥善解决的一项制度。该项制度的本质为变群众上访为信访代理人代理上访。自2008年5月以来，闸北区委、区政府大力推行、不断深化信访代理制，探索出一条以信访代理为抓手，以群众工作为载体的社会管理新路，得到了各级领导及广大群众的充分肯定。但不可回避的是，闸北区的信访代理制度运行无论是在理论还是实践层面上，均面临着相关主体定位不清的问题。 　　一、信访代理制度的建立初衷及推行实效 　　（一）信访代理制度的建立初衷 　　信访代理制度建立在目前集体访、越级访和重复访日趋增多的大背景下。该制度的设计初衷主要包括以下三个方面： 　　1、解决信访人所面临的两大矛盾 　　信访人在上访过程中往往面临两大矛盾，而信访代理制度从很大程度上而言是为解决这两大矛盾而创设[1]：一是信访愿望与信访能力的矛盾。即便目前我国的信访体制为群众表达合理诉求、争取正当权益提供了相应的渠道，但不少信访人由于受文化程度、表达能力等各方面条件的限制，往往出现有信访愿望却无信访能力的现象。二是有理信访与无序上访的矛盾。虽然大多数信访人都有合理或部分合理的权益诉求，但由于多种主、客观因素影响，往往越是有理信访却越容易出现无序上访的倾向。部分信访人在上访过程中情绪激动，甚至产生与接访人员吵闹、肢体冲突、影响机关正常办公秩序等过激行为。而信访代理人由于接受过系统的培训学习，具备较高的政策法律水平和信访代理素质，从而可以使大多数信访人的上访事项能及时有效地通过正当程序得到处理。 　　2、协助政府机关掌控不稳定因素 　　目前信访人中普遍存在这样一种观念：有问题找领导，找到的领导级别越高，问题解决得越快。这一观念的存在带来了大量的盲目上访、无序上访，也对政府管理和社会稳定带来了负面影响[2]。而信访代理制度的创设就是希望通过信访代理人承担起对信访人的引导、教育工作，从而将信访人引入正常信访渠道；同时对于可能严重破坏社会秩序的上访行为及时向政府机关进行反馈，将信访矛盾的隐患控制在萌芽状态。 　　3、监督有关部门认真履行职责 　　目前信访人进行集体上访日趋频繁、激烈冲突时有发生的原因之一，是确有部分政府职能部门怠于行使职责，部门之间互相推诿，忽视群众利益，从而引起信访人的强烈不满。然而由于对信访渠道以及法律规范的陌生，信访人难以通过正当程序监督有关部门依法履行职责。但具有专业素养的信访代理人的介入却可以有效监督政府部门的履职行为，促使信访案件的承办单位和承办人强化责任意识，促进其办案质量和效率的提升。 　　（二）闸北区信访代理制度的推行实效 　　信访代理制度设立的初衷在闸北区的推行实践和实际效果中得到了充分体现，这集中体现在三个方面：一是提高了矛盾化解比率，信访总量明显下降；二是维护了信访工作秩序，确保城区和谐稳定；三是增强干部宗旨意识，提升群众工作水平。 　　二、闸北区信访代理制度推行中的相关主体设定之困惑 　　信访代理制度建立的积极意义以及闸北区信访代理制度推行取得的显著成效不言而喻，但该制度目前仅是作为闸北区处理信访事务的一种工作方法，缺少明确的法律依据。《国务院信访工作条例》中并无对于信访代理的相关规定，而目前闸北区对于信访代理制度的具体规定主要体现于《闸北区信访代理制实施细则》《闸北区进一步推进信访代理工作实施意见》等工作细则中，但该类工作细则并非法律文件因而不具有法律效力。法律依据的缺失带来的是信访代理制度推行过程中所面临的种种困境，而其中尤为突出的是信访代理制度中的主体定位不明确。 　　我国民法上所称的“代理”制度是指，代理人在代理权的范围内，以被代理人的名义或者自己的名义独立参与与第三人的民事行为，由此产生的法律效果直接或间接归属于被代理人的法律制度。而对于信访代理制度中的代理人与被代理人的具体指向，即存在如下矛盾和争议： 　　（一）信访代理制度中的被代理人之争 　　目前理论和实践中对于信访代理制度中的信访代理人为谁进行代理存在以下两种观点： 　　1.信访代理人为信访人进行代理 　　该种模式下信访代理人采取代访或陪访的方式参与信访，代信访人向有关部门反映诉求、提出意见和建议，