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我国城镇养老保险制度存在问题与立法对策 　　[摘 要]随着我国社会经济体制改革的深入，养老保险制度改革已经势在必行。作为过去30年中我国经济体制的主要立足点之一，现阶段的城镇养老保险制度存在着一系列的问题，导致城镇养老保险建设工作进展缓慢，难以满足我国社会在新阶段的需求。因此，当务之急是健全养老保险法律体系，探索养老基金投资渠道，实现养老基金保值增值，从而解决现阶段养老保险制度所存在的问题，完善新形势下城镇养老保险制度，为未来农村养老保险体系的完善提供借鉴。 　　[关键词]养老保险制度；人口老龄化；社会保障 　　[中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）06 ― 0041 ― 02 　　养老保险制度作为与每个人都紧密相连的重要制度，在社会保障体系中占有重要的地位，一个国家或地区的社会保障制度的成败，在很大程度上取决于养老保险制度的成功与否。〔1〕我国正处于发展和完善社会主义市场经济体制的关键时期，人口老龄化进程速度的加快，人均寿命的延长，生活水平的提高，对养老保险制度提出了更高的要求。 　　一、我国城镇养老保险制度的问题 　　我国城镇养老保险制度自新中国成立至今存在的主要问题： 　　（一）养老金基金积累缺乏可持续性 　　改革后的养老保险制度，实行现收现付与基金积累制相结合（社会统筹与个人账户相结合），企业既要向个人账户投入一定的基金，又要承担社会统筹部分的养老金支付。为了实现养老金体制改革顺利转型，中国对新体制建立前后参加基本养老保险的城镇职工采取了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”的策略。在养老金制度从现收现付制向基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休人员是在现收现付制下存在的，他们没有个人账户进行基金积累，而他们必须按新制度领取养老金，那么他们应该有的但实际又没有的“积累”部分就形成了历史欠账。新体制必须为老人的退休金、“中人”的基础金和过渡性养老金寻找支付办法，这实际上是一笔庞大的隐性债务，即新旧体制转型的隐性成本。20世纪90年代中期部分国家隐性债务占国内生产总值（GDP）的比例达到了很高的水平，其中，墨西哥1996年达到了142%，乌拉圭1995年达到了214%，中国1997年达到了145%。〔2〕1998年末（新制度执行的第一年），我国养老保险个人账户的名义记账额达1036.26亿元，而当年账面实际滚存结余是587.41亿元，已出现“空账”金额448.85亿元，1999年超过1000亿元。〔3〕然而，制度设计上却始终没有为如何化解养老金“隐性债务”提供一个清晰的改革思路。 　　（二）城镇养老体制改革地区不平衡 　　《社会保险法》规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。但是，城镇养老保险体制目前仍处于县市统筹阶段，与省级统筹、全国统筹阶段尚有一段距离。由于各地区的经济发展水平不一，及财政支出的限制，各地政府对于基本养老保险体制改革的反响也不一样。经济发展水平较高的省份，对养老保险的投入较大，改革进度较快，财政压力和社会负担相对较小，社会保险的覆盖范围较高；相反，经济发展水平较低的省份，或国有企业比重高的省份，由于财政不足或存在财政赤字，对于养老保险的改革心有余而力不足，进度较慢，覆盖范围较小。例如，东部沿海经济发达的省份，如广东、浙江、上海、江苏、河北等，城镇职工参保比例几乎接近100%，而西部的区则相对较低。〔4〕 　　在财政收入和个人工资收入水平不同的情况下，各地社会保险的覆盖率差异明显，地区间养老保障基金的积累状况也会存在着巨大差异。经济条件好、职工工资收入高和养老保险发展较快的省份，基本养老保险积累较多。对于财政赤字和养老金不足的省份，国家只好采取财政收入转移支付办法来提供资金支持。由于财力不足和发展水平相对较低，中西部的养老保险覆盖率和保障水平都低于东部地区。 　　（三）立法严重滞后，缺乏系统性 　　迄今为止，我国社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，而且很大一部分都以试行办法、暂行规定、意见、通知等形式的低层级规范性法律文件出现，这种持续了几十年的情况，不仅对我国社会保障法律制度的权威性和稳定性造成了极大的伤害，而且使我国社会保障结构呈现出及其混乱的局面〔5〕。就目前来说，2010年《社会保险法》的出台弥补了我国社会保障史上的法律空白，为我国养老保险制度的发展指明了方向。而《社会保险法》规定的都是大方向、原则性的，其部分规定形式大于内容，较为原则和宏观，缺乏操作性。对具体的养老保险而言，立法缺乏系统性和完整性，立法层次低、结构混乱。由全国人大通过法律屈指可数，而国务院以及各个部委出台的行政法规以及部门规章占绝大部分，显然立法层次较低。 　　二、我国城镇养老保险制度的对策 　　我国现阶段城镇基本养老保险制度改革重点在于如何建立适合的制度解