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浅议地方债务风险成因及防范 　　【摘 要】近年来，地方政府通过举债融资，为地方经济社会发展筹集资金，在加强基础设施建设和促进地方经济发展中发挥了重要作用。然而，也同时出现了举债融资规模迅速膨胀、运作不规范等问题， 加剧了地方债务风险。为此，地方政府应采取措施，积极防范债务风险，促进地方经济的持续、健康发展和维护社会稳定。 　　【关键词】地方债务 债务风险 风险管理 　　一、地方债务的构成 　　地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等。隐性债务主要包括：地方政府担保债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些隐性债务由于缺少有效、统一的监测、隐蔽性强等，已成为我国地方债务风险的主要出险区。 　　二、地方债务风险的特点 　　（一）债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。 　　造成这种现状的主要成因：一是我国地方债务是伴随经济体制转轨多年累积而成，有地方政府举借或担保产生的直接债务，也有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁产生的或有债务，直接债务是确定的，或有债务具有不确定性。 　　二是政府债务统计一般主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。 　　三是由于政府任期制，地方政府往往只考虑政绩，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露甚至掩盖或有债务。但这绝不能说地方债务的规模不大，甚至一些地区地方债务的规模已相当巨大。巨额债务与地方政府有限偿债能力的严重不符，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 　　（二）或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险极大。 　　在地方债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 　　（三）缺乏债务风险预警、控制机制。 　　目前我国地方债务种类繁多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央无法全面掌握地方债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法得到很好的运用，地方债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央对地方债务风险的监控，使地方债务管理在一定程度上处于失控状态。 　　（四）债务风险危害严重。 　　我国地方债务风险一旦发生并引发地方财政支付危机，一方面将会大大影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，使经济发展的外部环境受到破坏，阻碍地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不但会影响政权运转和人民生活，严重的将会危及整个国家的经济安全和社会稳定。 　　三、地方债务风险形成的主要成因 　　（一）经济增长要求政府提供相应的公共产品。 　　近年来，伴随着社会经济的快速发展，客观要求政府提供相应的公共产品和公共服务。 然而，目前一些地方有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使地方政府举债，从而提供高质量的公共服务。 　　（二）财政体制因素造成地方政府举债。 　　按照事权划分规则，区域性公共产品由地方政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供辖区内义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种公共产品，这就在一定程度上形成地方政府举债填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。 　　（三）现行的金融市场环境和银行制度为地方债务的产生和发展创造条件。 　　银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的前提下，通过银行信贷融资较为便捷，致使地方债务规模不断扩大。 　　（四）举债不慎，债务风险意识淡薄。 　　债务风险意识淡薄，草率举债，是造成地方债务风险的重要成因。一些地对债务固有的风险认识不足，只要听到有钱可借，就积极活动，有多少借多少，至于借来以后能不能充分发挥效应，能不能如期偿还却不加考虑。 　　（五）地方债务多头管理。 　　目前，地方负债有的是政府直接运作，有的是通过一些部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作，存在债务多头管理、调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。一些地方对债务的数