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协作性公共服务困境与对策 　　[摘要]协作性公共服务作为对新公共管理和科层制的修正与反思，在西方发达国家实行后已经取得了一定的成果。协作性公共服务所具有的灵活性和个性化的特点，很好地回应了现代社会公众对公共服务多样化、复杂化的需求。协作性公共服务在整合资源、提升公共服务质量、增进公共价值方面为我国公共服务改革提供了一种新模式，但其自身的特点也决定了其存在着不可避免的诸多困境，如目标不一致的困境、沟通的困境、问责的困境及管理的困境等。对这些困境，可以从以下3个方面着手突破：一是成立公共服务协作委员会；二是明确职责，加强监督；三是建立信任机制，加强沟通。 　　[关键词]协作性公共服务；新公共管理；科层制；信任；沟通；问责 　　[中图分类号]D035 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.002 　　政府是公共服务的天然供给主体，但直到20世纪初，??方国家的政府由于深受亚当?斯密“守夜人”理念的影响，坚信“管得最少的政府就是最好的政府”[1]，政府具备的公共服务职能很少，但是随着资本的扩张和经济的发展，政府不得不面临各种难以处理的社会问题，如环境、教育、失业等，这些问题的解决单纯依靠政府很难取得理想的效果，因此政府与其他社会主体间的横向协作成为一种必然趋势。虽然世界各国的国情各不相同，但在解决公共服务问题方面均朝着横向协作的方向发展。协作性公共服务以其灵活的服务运行体制，有效地回应了现代社会公众对公共服务多样化、复杂化和个性化的需求，从而成为政府间处理跨界公共服务的普遍模式。协作性公共服务作为一种新的治理范式，在快速回应公众多样化需求方面，已经取得了良好的成效，学术界和实践界对此也有研究，但这些研究关注的焦点在于理论的介绍和推广应用，往往忽略了协作性公共服务存在的局限性和面临的困境。因此，本文拟在分析协作性公共服务涵义及其优势的基础上，指出协作性公共服务存在的局限性及面临的困境，并提出突破其困境的策略建议，以资借鉴。 　　一、协作性公共服务的涵义 　　协作与合作存在很多共性，都是指为了实现某一目标而与他人共同工作，但是二者也存在着区别。合作主要是指人们为了追求有益的目标、反对有害的目标而共同工作，而协作仅仅意味着通过一定的努力去帮助别人。[2]协作性公共服务是指两个或两个以上既相互独立又通力合作的治理主体在一个制度框架内，秉持平等协商、合作共赢的理念，为提供可持续的整合型公共服务而采取正式或非正式的联合行动。协作性公共服务突破了政府单一主体供给公共服务的模式，主张政府、企业、NGO（非政府组织）及公众在平等协商的基础上联合行动，其核心目标是提高公共服务的质量，满足公众的需求，增进公共价值。协作性公共服务强调从纵向和横向2个方面实现资源的整合，纵向协作的核心内容是为了获得信息和政策而与上级政府或部门联系；横向协作的主要方式是共同决策、互换资源和签订协作项目等，通过集中利用不同的资源，提供单个组织无法供给的公共服务。信任是协作性公共服务良好运行的基础和保障。总之，协作性公共服务作为一种新的治理模式，以其灵活性克服了科层官僚制的机械僵化，以其整体性克服了新公共管理的碎片化，因而可以将其看作是对传统科层官僚制和新公共管理的反思与修正，其具体模式见图1。 　　二、协作性公共服务的优势 　　协作性公共服务是政府部门、第三部门、企业和公民等主体在资源互赖、平等互信基础上建立起来的协作网络，通过横向和纵向2个维度的协作来实现资源的整合。这种协作性网络既能发挥资源聚合的整体效用，又能突破管理科层制的机械僵化，因而其在公共服务的供给中具有诸多优势。 　　1.快速灵活 　　科层官僚制由于受其严格的等级制度的限制，在面对外界环境变化时，很难快速运转起来，而协作性公共服务组织则比等级制度更加敏捷和灵活[3]。协作性公共服务组织可以避免很多繁琐而又无效的程序，能快速应对外界环境变化。协作性公共服务的快速灵活主要体现在3个方面。一是增减员工的灵活性。协作性公共服务组织可以根据任务需要在短时间内雇佣人员、分配任务、解雇人员，这种充分利用外部资源完成任务的灵活性是科层官僚制不能奢望的。二是在存在人员上限限制的情况下，能提高工作效率。任何一个组织要实现效益最大化，都必须对人员数量进行限制，尤其是政府部门要实行严格的人员编制限制。如何实现在不增加组织人员数量的情况下提高效益，成为科层组织面临的一个难题。协作性公共服务一方面通过整合社会资源，产生规模效益；另一方面，通过将低级重复的常规工作外包给协作伙伴，相当于变相增加了工作人员，既能提供优质的公共服务而又不突破自组织的人员上限，很好地化解了这一矛盾。三是突破约束，机动灵活。审计和控制机制是对传统公共服务组织进行监督的主要方式，这种监督方式在防