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地方政府事后监管机制构建经验及启示 　　摘 要： 事后监管机制又被称为破产监管机制，尽管地方政府制定了各种事前监控政策，但依然会因为管理不善或宏观经济政策影响而发生债务危机。因此还需要设立配套的事后监管机制对事前监控进行相互补充，进而加强地方政府债务风险的防范性。事后监管机制主要是由申请程序，财政调整与债务整顿，债务重组与减免等关键要素构成，其中包括对政府破产与公司企业破产的区分，如何实行财政硬预算约束，怎样制定明确的破产规则和债务偿还责任以及如何选择破产程序的方式等具体内容。了解和掌握事后监管机制的设立和制定，能够更好地解决和处理地方政府债务违约所带来的后续问题。 　　关键词： 地方政府； 债务危机； 破产监管； 机制设定； 经验启示 　　中图分类号： D73 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0034-05 　　地方信贷市场的发展具有两个鲜明的特点：一是地方政府债务融资已经成为其重要的资金来源渠道；二是地方个体资本的兴起在地方财政中开始扮演重要的角色，程度甚至超过了传统的银行借贷。然而，由于多方面的因素影响，地方信贷市场的发展仍处于薄弱状态，其中最主要表现为地方债务及其债务违约问题。国外的地方政府或是新兴市场也同样存在这样的问题，例如俄罗斯在1998至2012年间的89个区域政府中至少有57个区政府发生债务违约，导致俄罗斯整体经济的下滑；美国在经济大萧条期间，全美4770个地方政府的违约金额总计达到了28.5亿美元。直至2013年，美国的“汽车之都”底特律更是因为负债185亿美元而宣布破产。地方债务引起的地方破产会严重影响地方基础设施建设和公共服务的供给，同时还会压缩地方财政资金投入以及阻碍地方资本市场的发展，由此造成的损失是巨大的。虽然目前我国对于地方政府债务的事前借贷建立了相应的监控体系并且采取了诸多限制，例如设置了平衡预算、限制债务比例以及债务偿清率比例等规定，但这些限制和规定是远远不够的，还必须要建立配套的事后破产机制来作为相应的补充。因为事后破产机制建立的清晰规则有助于提高地方政府的信用度，恢复地方政府的财政可持续性并且促使无偿债能力的地方政府回归可持续发展的财政路径，从而确保公共服务的供应。因此，对国外地方政府债务破产机制进行评述和总结，有助于我国更好地面对和处理地方政府因债务违约所带来的后续问题。 　　一、国外地方政府事后监管机制的设立 　　（一）美国 　　美国自19世纪40年代发生第一次地方债务危机后，便对地方政府借贷制定了一系列的监管改革。《市政破产法》是其制定的重要法律制度，虽然同期实施的还包括基础设施融资法以及取消无税融资等规定，但《市政破产法》至今依然是美国政府实施破产机制的主要法律制度。即当债务出现违约后面对债务偿还的问题，美国的做法是由法院发布“训令书”来征收新税。“训令书”类似于一种法院命令，要求公共部门采取某种行动的通知，“训令书”会要求通过立法机构对市政机构权限内的所有财产进行征税来用作对债务进行偿还。[1]但在实际中，增加新的税收通常会导致高税收者或是企业的外逃反而使税收降低。在此情况下，假如地方政府整体对债务无力偿还，那么市政官员便会采取各种行动来逃避债务偿还的责任，极端情况下还会导致当届政府的集体辞职，此时“训令书”便失去其效用。因此，美国政府在为了制约这种债务逃避无法钳制的情况下制定了《市政破产法》，又称为《美国破产法》。该法律是专门针对美国各州下属地方政府债务破产机制而设立的，它规定了一种程序化的处理方式，使得债务在违约的状况下依然可以进行债务重组程序，进而解决地方政府债务破产问题。《美国破产法》为美国各州地方政府在制定或选择破产程序时提供了一个参考框架，依据此框架美国各州地方政府设立了相应的事后监管机制。美国50个州中有21个州采纳了《美国破产法》，3个州在采用的同时附加了重要条件，另外21个州是根据其框架结合地方自身的状况制定的。美国市政破产机制建立的成功之处在于美国拥有成熟的政府间财政体系，以及基于以市场导向为主的金融体系关系，其建立的主要目的也是为了解决债务钳制的问题。但相对于政府间财政体系仍在发展和完善的国家，采用美国地方破产机制还需考虑其政治和经济因素的相关影响。 　　（二）南非 　　南非制定地方政府破产机制的动机不同于美国，美国的破产机制主要是基于处理政府间财政体系以及在金融体系背景下市场导向的钳制问题，而南非则是基于国家政治结构和市政体系发生变化的背景下制定的地方破产机制。南非在种族隔离时期，白人区政府和黑人区政府是各自独立治理的，相比之下白人区政府不论是在信用可靠度还是债务违约率上都要强于黑人区政府治理。但在废除种族隔离后，新的市政边界划分使原来富有的白人区与贫困的黑人区合并在一起，由于存在不同的治理理念和管理方式，使得新合并的