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房地产公共政策制定过程中的利益博弈分析——以重庆房地产利益集团为例2009年第8卷第10期 房地产公共政策制定过程中的利益博弈分析 口申艳 以重庆房地产利益集团为例 【摘要】公共政策是一定利益的确认形式.近年来,中国各地房价不断飙涨,政府为了抑制房价上涨出台了相关的政策,而这 些政策并没有对中国的房地产市场产生积极影响.之所以出现这种现象,归根到底是利益集团博弈的结果.本文以 重庆房地产利益集团为例,分析公共政策——房地产政策制定过程中的利益博弈. 【关键词】公共政策;利益集团;博弈;房地产 【作者简介】申艳(1970一),女,四川成都人;成都市住房公积金管理中心 公共政策既是一定利益的确认形式,也是利益 的调整工具和分配方案,政策所体现的意志的背后 乃是各种利益集团的博弈;从公共政策过程看,在政 策问题构建,政策方案制定,政策内容实施与政策效 果评价的全过程中,始终贯穿着利益矛盾;从公共政 策分析方法论看,无论是事实分析,价值分析,规范 分析,还是可行性分析,都离不开利益博弈分析,利 益博弈分析是政策分析方法论中的重要组成部分. 从中国改革开放的实践看,计划经济体制下所形成 的利益矛盾继续延续,另一方面人们的利益意识随 着改革深入不断觉醒,从而形成了社会利益群体的 多元化,进而造成了新的利益上的差距与冲突.”公 共政策正是在解决这些利益冲突的过程中,不断产 生并发挥其应有的功能”. 一 ,公共政策的概念 对于公共政策的具体涵义众说纷纭,但从诸多 的定义中,我们仍然能够提炼出符合公共政策特征 的一些共性. (一)政策前以”公共”限定,表明了公共政策的 基本属性.日本学者药师寺泰藏曾指出,”公共政 策”的意思与其字面意思相同,即为”公共”而制定 的政策.【】这里的”公共”,首先指向”公共权 力”——桑玉成,刘百呜认为,”只有作为一种公共 权力,它才谈得上制定公共政策”;-2美国学者詹姆 斯?安德森也曾将政策制定者分为官方和非官方 的:官方的是那些具有合法权威的政策制定者;非官 方的是有关利益团体,政党和作为个人的公民,只有 前者制定的才是公共政策,后者制定的则是”非公共 IndllstI.iaIamp;ScienceT~bune国囫固田 的”政策.除了”公共权力”之外,”公共”也指向 “公共利益”——宁骚认为公共政策是”公共权力机 关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题, 达成公共目标,以实现公共利益的方案”;_4陈庆云 在《公共政策分析》中对公共政策的定义是:”政府 依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择, 综合,分配和落实的过程中所制定的行为准则”J. (二)尽管学界对于政党及其他政治团体是否 为公共政策制定主体尚未达成一致,但政府作为公 共政策的制定主体却早已得到明确.美国学者托马 斯?戴伊曾表述,”凡是政府决定做的或不做的事情 就是公共政策”J.台湾学者朱志宏认为,”公共政 策是由伊斯顿所谓之政治体系中的’当局’——即 政府——所制定的”.大陆学者李成智界定:在政 策科学研究中,有时把由政府部门制定的政策独立 出来进行研究和分析,从而形成了公共政策的概念. 公共政策是政策的一个主要方面,是由政府机关和 政府官员制定的政策. (三)公共政策是系统的过程.伍德罗?威尔 逊认为,公共政策是由政治家即具有立法权者制定 的,而由行政人员执行的法律和法规,-9在这里,”制 定和执行”是对公共政策活动过程的概括.英国学 者理查德?罗斯在《英国的政策制定》一书中提出, 不该把公共政策只看作某个孤立的决定,而应把它 看成是由”或多或少有联系的活动所组成的一个较 长的过程,以及这些活动对有关事物的影响”-l. 中国学者孙光也曾在《政策科学》中表述,”政策是 国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准 ? 191? 2009年第8卷第1O期 则,它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策 措施和复杂过程”-l¨. (四)公共政策包含竞争和选择.有国外学者 认为,”公共政策就是各团体之间为争取自身利益而 相互竞争并达成妥协的产物,是在任何既定的时间 内,经由团体竞争达成的一种均衡”¨,体现了公共 政策过程中的博弈特性.也有许多学者把公共政策 看成是”选择”的结果,如美国学者丹尼尔?w?布 罗姆利定义”公共政策本质上是关于个体和集体选 择的制度安排结构”-】引,这一观点被中国学者加以 阐述运用:”所谓公共政策就是以政府为主的公共机 构,在一定时期为了实现特定的目标,通过政策成本 与政策效果的比较,对社会的公私行为所作出的有 选择性的制度安排”【14]. (五)公共政策强调价值分配或称利益调整. 哈罗德?拉斯韦尔和亚伯拉罕?卡普兰定义公共政 策为”一种含有目标,价值和策略的大型计划”¨, 明确价值是公共政策的主要构成要素之一.戴维? 伊斯