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解决土地问题关键是落实农民土地使用权 　　中国农村普遍存在政府随意征地和农地流转不畅等土地问题，土地问题已经成为影响农村经济发展和社会稳定的重要问题。农村土地问题的症结是土地产权不明晰，但是解决土地问题的关键并非界定土地的所有权归谁，而是确保土地使用权真正落实到位。这是因为农村土地集体所有制是中国的基本土地制度，土地所有权改革中短期内行不通。明清时期的永佃制，以及香港和新加坡的现行经验也都表明，只要土地使用权落实到位，所有权归属并不是最重要的。基于此，解决土地问题的可行思路应该是不改变土地所有权归属的前提下，在使用权上做文章。 　　一、土地使用权落实不到位是土地问题的根源 　　《物权法》规定，土地承包经营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方??流转”。可见，目前法律赋予农民的土地使用权是指农民对承包土地占有、使用、收益以及流转的权利。然而现实当中，农民土地使用权却存在不稳定和缺乏保障等问题。此外，完整的土地使用权还应该包括土地的抵押和担保等权利，而中国的法律尚未赋予农民这些权利。因此，中国农民的土地使用权落实明显不到位，而这也正是土地问题的根源。 　　1使用权不稳定：承包期内经常进行土地调整 　　承包期内可能发生的土地调整导致农民承包地的使用权很不稳定，农民无法预期承包地究竟能够在自己手中呆多长时间，他们没有保护土壤肥力的动机，也没有对土地进行中长期投资活动的激励，其结果是农业生产的可持续性降低和农户增收困难。实施家庭联产承包责任制以来，土地承包期在不断延长，已经从第一轮土地承包的15年变成了第二轮土地承包的30年，2008年以来更是提出土地承包关系“长久不变”。然而，承包期内土地调整仍然时有发生，农民对自己土地使用权的稳定性预期仍不乐观，调查结果表明只有102%的农户认为承包期内土地肯定不会调整。丰雷等：《中国农村土地调整制度变迁中的农户态度――基于1999～2010年17省份调查的实证分析》，《管理世界》2013年第7期。也正因如此，农户对土地进行中长期投资的热情依旧不高，进而产生了不利影响。一方面，土地耕种过程中农户更多的使用化肥（被视为短期投资）而不是有机肥料（被视为长期投资），导致土地退化，不利于农业的可持续发展。世界银行数据显示，中国每公顷耕地的化肥使用量高达全世界平均水平的4.1倍。另一方面，尽管种植传统粮食作物的收益很低而从事中长期副业生产活动的收益很高，大多数农户仍然选择了前者。 　　2使用权缺乏保障：农民土地被廉价征收 　　为了满足工业化和城镇化对土地的大量需求，地方政府不断征用农民的土地，导致社会上产生了大量失地农民。2012年失地农民已经达到了7500万左右，而且每年还在以300万人的速度增加，2020年失地农民将达到1亿人。资料来源：《中国国际扶贫中心，失地农民与减贫》，《中外减贫信息摘要》2013年第12期。由于地方政府在征地过程中对农民权益的保护和补偿严重不足，再加上失地农民没有稳定的工作和收入来源，导致失地农民的生活质量显著下降。一方面，农民获得的征地补偿明显不足。另一方面，政府没有给失地农民提供必要的就业岗位和社会保障，很多农民失去土地后也就失去了唯一的收入来源，在耗尽仅有的征地补偿后生活日趋贫困。 　　3使用权不完整：农民土地流转不畅 　　随着工业化和城镇化水平的提高，农民除了种地，还可以进城打工，农资价格的迅速上涨和农产品价格持续偏低导致家庭小规模农业生产活动的经济效益降低，“种地不挣钱”成为多数农民的共同感受。很多青壮年选择进城打工，他们也希望将自己的土地流转出去，这样可以获得更多的收入，但是由于使用权不完整，农村土地流转并不顺畅。一方面，很多地方土地承包经营权没有确权，农民担心土地权益受不到保护，因此不敢将土地流转出去而宁愿撂荒。另一方面，由于土地使用权不能抵押，很多农业大户想接手农民的承包地，但是受制于融资难而难以开展规模经营。2013年浙江登记各类家庭农场7500余家，但是多达87%的农场主因为资金不足无法扩大农场规模，农场主融资难的主要原因是土地使用权不能抵押，因此缺少贷款抵押物。资料来源：《家庭农场遭遇融资难》，凤凰网，2014年4月11日。 　　二、农民土地使用权难以落实的原因分析 　　1农民土地使用权难以落实的直接原因是相关法律尚不健全，土地使用权并没有全面有效地赋予农民，农民土地权益没有充分的法律依据和法律保障。 　　第一，《土地承包法》有“承包期内，……特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，……”这样的描述，这意味着土地承包期并不是完全确定的。第二，《物权法》规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押”，由此导致农民所承包土地