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立法梳理与学术反思我国慈善事业法治保障 　　摘要：制度变革和制度创新是我国慈善体制改革成功的基础，也是我国慈善事业可持续发展的保障。近年来我国慈善事业的迅猛发展，慈善法治建设也取得了很大进步。这体现在慈善组织立法、慈善活动立法、捐赠财物立法、捐赠税收立法及其他专项规定等方面。但是，与我国社会组织立法整体不健全的现状相一致，慈善立法还相对匮乏，进而成为阻碍我国慈善事业的最大羁绊。这表现在：慈善基本法阙如，一些重要的慈善法律尚未出台；已经颁布的慈善法律法规也存在诸多缺陷，严重滞后于慈善事业的发展，并且立法层次较低，可操作性不强。我国应从立法内容和立法形式两方面完善慈善立法，并注重慈善立法的实施效果。 　　关键词：慈善组织；官民二重性；民间性；公益性 　　中图分类号：D922.1 　　引言 　　2011年6月始发的“郭美美事件”成为我国慈善事业“多米诺骨牌”的戏剧化力量，把中国红十字会推上了风口浪尖，并最终导致了整个慈善组织深陷危机之中。实际上，“郭美美事件”只不过是个导火索而已，其背后积发的乃是长久以来社会公众对我国慈善组织虚化的外部监管体制和官僚化的内部运作机制的强烈不满。 　　应当承认，“郭美美事件”后，不仅是中国红十字会，中国整个慈善组织和慈善事业都处在历史最艰难的时刻。但我们亦应当认识到，“郭美美事件”为彻底改革我国慈善组织、大力发展慈善事业提供了契机。如今，以更多的勇气、更大的魄力，对我国慈善体制进行大刀阔斧的改革，重塑慈善组织的社会形象，促进我国慈善事业健康、规范、可持续发展已成社会共识。《中国慈善事业发展指导纲要（2011―2015年）》（以下简称《纲要》）于2011年7月15日实时发布，加快发展慈善事业被《纲要》作为“十二五”期间的重要任务提出来，而建立完善的慈善监管体系则成为其突破口。窃以为，制度变革和制度创新是我国慈善体制改革的基础和关键。只有健全慈善立法，强化慈善执法，才能保证慈善组织规范化运作，才能从根本上保证我国慈善体制改革的顺利、有序进行。本文即从我国慈善立法现状入手，分析我国慈善事业法治保障的种种问题，并对完善我国慈善法治提出了相应对策，以期为我国的慈善事业发展有所裨益。 　　一、法治建设：我国慈善体制改革的制度保障 　　从本源意义上讲，慈善组织是民间的、去权力化的，公益性是其根本属性。慈善组织属于非政府组织（non-government organization，简称NGO）的一种，不以经济效益为宗旨，不以盈利为目的，而是以追求公共利益为依归。公益性这一本质特征决定了慈善组织既与追求政府利益（与公共利益不能等同）的国家机关不同，也与追求经济利益的企业不同，还与追求个人利益的自然人不同。慈善组织的生命维系于其公信力，而慈善组织的公信力根源于公益性，公益性已是慈善组织合法性存续的根基。 　　慈善组织的公益性意味着，慈善组织应是独立的民间社会团体，而非国家官僚机构；不以命令服从为权力逻辑，以公开透明为原则，以公益最大化为思维方式。以中国红十字会为例，无论是1993年10月起施行的《红十字会法》（第十一条）还是2009年通过的《中国红十字会章程》（第六条）都规定，中国红十字会是社会团体法人。然而，这仅仅是法律的应然规定，从红十字会的实际运作来看，其官办性质明显，或者说具有典型的官民二重性，其公信力不是建立在美国学者Lynne G. Zucker所提出的三种搭建信任渠道的任何一种基础之上的，①其公信力是“天然的”，是依附于行政权力的。 　　慈善组织作为非政府组织的一种，其生长机制可以有两种力量作支撑：一种是行政的力量，即自上而下的力量，其所产生的慈善组织是一种从官到民的行政组织；另外一种是社会的力量，即自下而上的力量，其所产生的慈善组织是一种从民到民的民间组织。我国目前的合法的慈善组织大都是按照第一种机制而产生的，是一种从官到民的行政组织。这些慈善组织扎根于并依附于国家权力机关，有着非常强大的资源动员能力，并吸纳了社会大多数的慈善资源，包括红十字会、各种慈善会、公募基金会。这也导致了我国慈善组织的官办性质明显，具有典型的官民二重性。所谓慈善组织的官民二重性，即慈善组织具有“半官半民”的双重属性，是指慈善组织受“权力机制” 和“自律机制”双重支配，通过“官方”和“民间”双重渠道获取“体制内”和“体制外”两种资源，缺少中立性、自主性和独立性，甚至异化为官僚机构的附庸，损害捐赠人和受赠人的合法权益。[1]我国慈善组织的官民二重性突出体现在，慈善组织在募集捐赠时，以社会性的民间组织身份和面貌出现，打着“公益”的旗号；在决策、管理和运营时，又以国家机关的身份出现，遵循公权力运作机制。“在中国，红十字会已经异化为这样一种组织――它与权力体系走得太近，又与商业世界结交甚欢。这几乎让人们忘了它作为民间组织的中立、独立的人道