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行政机关会议纪要可诉性探析 　　【摘 要】会议纪要是党政机关在进行管理活动过程中形成的，具有特定效力和规范格式的法定正式文书，在行政机关的执法活动中发挥着重要作用。但是现行法律法规对行政机关会议纪要的规定比较简单，因此产生了一些问题，尤其在可诉性问题上一直存在争论。本文从会议纪要的性质入手，对其可诉性进行分析，同时提出当会议纪要不具有可诉性时的救济方法。 　　【关键词】行政机关；会议纪要；可诉性；不可诉救济 　　一、行政机关会议纪要的性质 　　2012年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》。该条例第三条规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”纪要作为公文种类的一种，在第八条第十五项中被规定为“适用于记载会议主要情况和议定事项”。 　　在此之前，国务院曾于2000年8月颁布《国家行政机关公文处理办法》。该办法第九条第十三项规定：“会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。”随着该办法被上述条例废止，会议纪要的适用范围也从“记载、传达”缩小为“记载”。前后两个法规内容的变化，体现了中央行政机关在认定会议纪要的适用范围和使用功能上态度的转变，限制了会议纪要的效力。由此可以认定，会议纪要最主要的属性是内部性，它是一种仅在行政机关系统内部使用的公文，与《党政机关公文处理工作条例》中规定的其他种类公文，如决定、决议、命令等的所具有的对外性不同。 　　会议纪要内部性的这一属性，使其不能作为具体行政行为的依据对相对人直接适用，不具有对外效力。行政机关若要将会议纪要的内容具体化，需另行制作相应公文。同时，会议纪要的对内效力也非常有限。虽然相关法律法规对此缺乏应有的明确规定，但从字面解释和历史解释的角度，上述条例对会议纪要的效力已做了规定，即“记载”，也就是记录会议的内容。会议纪要只是会议内容的一个载体，只有证明力没有命令力。严格来说，即使是行政机关系统内部，也应该通过其他公文形式将抽象的会议内容转化为具体的内部行政行为，而非依靠会议纪要。 　　二、行政机关会议纪要的可诉性探究 　　行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关或者法律法规授权的其他组织或个人在行使行政职权过程中侵犯了自己的合法权益，向国家审判机关提起诉讼，由国家审判机关行使行政审判权解决行政争议的司法活动。而行政行为的可诉性也称为行政行为的“可审查性”，是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院行政诉讼或司法审查程序的一种本质属性。从前述行政机关会议纪要的性质来看，本文认为会议纪要不具有可诉性，理由在于： 　　就会议纪要的适用范围和使用功能来说，仅限于记载。当然，实际上会产生传达的效果，但仅是会议内容的告知，没有要求相关行政机关必须予以执行的强制约束力，现实中必然存在有行政机关不遵从会议纪要的可能。因而会议纪要更多的是倡导性和指引性，具体行政行为如何还要看执行机关。即使有侵权行为发生，也是行政机关的具体行政行为侵权而非会议纪要。 　　就会议纪要的效力对象来说，会议纪要具有内部性，对内效力亦有限，对外更不具有影响相对人的效力。会议纪要内容的外化是一个过程，而会议纪要的形成只是这一过程的形成阶段，其后才是行政机关的执行阶段。“内部行政规则的可诉性，应以相应规则的一定外部化为前提，完全对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的纯内部规则不应纳入行政诉讼受案范围。” 　　同时，现行法律的相关规定并不支持会议纪要具有可诉性。《行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织可以针对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为向人民法院提起诉讼。第十一条规定的人民法院受案范围也只包括一系列具体行政行为。现行法律只赋予具体行政行为被诉讼的机会，而会议纪要的内部性使其不可能成为被诉的具体行政行为。即便行政诉讼的受案范围扩大到抽象行政行为，会议纪要并无普遍约束力，也不能成为抽象行政行为。 　　三、行政机关会议纪要不可诉的救济 　　虽然理论上行政机关的会议纪要并不具有可诉性，但在实践中，其作为行政机关权力运行的一种载体，仍有不少行政机关依据会议纪要的内容做出对相对人权利有影响的行政行为，从而引起行政相对人通过行政诉讼寻求救济。“有权利就有救济”，行政诉讼的本质也包括通过司法审判解决行政争议，保护公民的合法权益。因此有学者认为应该扩大行政诉讼的受案范围，将会议纪要纳入其中。但行政诉讼有其内在统一的理论体系和法律体系，将会议纪要纳入行政诉讼受案范围无疑会造成这两个体系的矛盾，本文并不赞成仅因为实践需要而做出妥协。 　　其实，就现有的行政诉讼法理论结构和法律架构来说，此种情况并非没有救济。《行政诉讼