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我国烟草业财税体制改革思路与方案设计 　　目前，面对加入WTO和WHO的严峻挑战，烟草行业正积极推进行业改革，并取得了初步成效，但在进一步深化行业改革过程中，不合理的烟草财税体制成为必须解决的制度障碍。本文在分析烟草财税体制改革目标和改革成本基础上，从调整税收基数和改变卷烟消费税的纳税环节这两条不同的改革思路提出了具体的改革方案。 　　 　　一、问题的提出 　　 　　中国烟草行业作为一个年创利税2000多亿元的龙头行业，为国民经济做出了巨大的贡献。近年来，烟草行业面对加入WTO和WHO的严峻挑战积极推进行业改革，在“大品牌、大市场、大企业”的发展战略指导下，采取了“工商分离”“资产重组”“品牌整合”等一系列改革政策，取得了重大进展。但在现行的分税制财政分配体制下，高额的烟草税收不但是维持地方政府财政收支基数的重要保障，而且也直接影响中央对其税收返还数量的多少。加之烟草税收主要在生产环节缴纳，使卷烟的生产量与地方财政收入紧密关联，国家对烟草行业课征的高额税收成了地方财政的主要来源。在地方利益的趋动下，地方政府加大了对本地区烟草企业的行政干预和保护，实行地方封锁，发展地方品牌，对外地卷烟进入本地市场设置障碍或严加封锁，严重影响了全国统一规范、开放有序的烟草大市场的形成。 　　我国的卷烟生产量一直受到严格的国家计划管理，卷烟生产指标与地方既得财政利益的紧密关联，也使国家对各地卷烟生产指标的调整变得极其困难，一些优势卷烟企业和名优卷烟品牌受生产指标的限制无法继续扩张。可以说，现行的烟草财税体制对我国烟草行业的整体发展形成极为严重的制约和影响，已到非改不可的时候。因此，积极研究和探讨如何在国家财税体制改革和烟草行业改革的大方向下，在既增加中央财政收入，又保证地方既得利益的条件约束下，设计出一个既可以调动地方政府参与烟草财税体制改革积极性，又能有效消除地方政府过度干预，彻底解决目前困扰烟草行业发展的地区封锁、跨省重组困难等问题的改革方案是非常必要和有意义的。 　　 　　 二、改革思路 　　 　　（一）从调整税收基数入手 　　1994年分税制改革时，为保证地方既得财力，政府采取了一种“基数固定，增长分成”的方法来确定中央对地方税收返还额。即中央以1993年的中央从地方净上划的收入数额作为对地方税收返还的固定基数，1994年后税收返还额以此基数按本地区增值税和消费税两税增长率的1:1.03系数逐年递增，达不到此基数则相应扣减税收返还额。烟草业是高税行业，在这样的财税分配体制下，烟草税收既影响到地方税收返还的基数，又影响到税收返还的增量，与地方财政收入紧密相关。地方政府在追求本地区财政收入最大化的目标下，必然存在着强烈的封锁市场的动机。因此，可以考虑从调整税收基数入手，使卷烟企业缴纳的税收与地方财政收入脱钩，以减少地方政府对卷烟企业和市场的过度干预。 　　 　　（二）从改变卷烟消费税的纳税环节入手 　　 作为烟草第一大税的卷烟消费税往往在生产环节征收，使得只有生产卷烟的地区，才能得到卷烟消费税的利益，不生产只消费则得不到收益，因而，各地为了本地区利益的最大化，不管自然条件如何都纷纷建厂生产卷烟。为了保护本地区的烟草生产企业，设置地区壁垒、封锁市场，结果必然导致烟草行业产业结构和市场的过度分散。卷烟消费税在生产环节征收 ,客观上造成了各地区之间利益分配关系不平衡 ,使得生产卷烟地区获得的财政收益远远大于销售卷烟地区，实际上起到了鼓励生产抑制流通的反作用。因此，可以考虑将卷烟消费税的征税环节由生产改为销售，借以切断地方政府与本地烟草生产企业的利益联系。通过征税环节的改变使销售量而非生产量成为地方税收多少的决定因素，各个地区卷烟的销售量受到人口规模、消费水平等因素的制约，地方政府很难加以控制，因此可以较好地减少政府干预。由产地征税改为销地征收后，地方政府要想多增加税收，就得多销售卷烟，只要是消费者喜欢的，不管是哪个地方生产的卷烟都可以销售，抵制外省卷烟已没有必要，困扰烟草行业发展的地方保护、市场封锁问题自然而然地解决了。地方政府为了多销售，会更加关心市场管理，更主动、严厉地打击各种非法卷烟经营，这样卷烟产销量将会增加，中央和地方都将受益。 　　此外，纳税环节的改变还可以平衡工商企业税负、减少企业避税空间。目前，消费税完全由卷烟工业企业承缴 ,导致了烟草税负在工商企业之间的不均衡。据统计，从1994至2002年年底，中国烟草行业累计上缴税金6660亿元人民币，其中卷烟工业上缴税金5900亿元，所占比重为88.6％，卷烟工业占据了绝对的比重。卷烟消费税都由生产企业缴纳，作为价内税生产企业把这项税费加入成本，对企业的成本压力很大，加大了工业企业负担，而且生产企业还没有销售出产品就要提前缴税，也占用了企业的周转资金，不利于卷烟工业企业的发展。卷烟工业企业由