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教育规划纲要政策屙陛与效力分析 　　摘要：“教育规划纲要”是政府对中长期教育事业进行宏观调控和战略管理的总体依据，是教育领域配置各类资源、调整社会利益关系、实现改革发展目标的重要政策工具。如何将其确定的目标、任务纳入各级政府的职责体系，将贯彻落实规划的行动纳入法治化轨道，需要一定的机制予以保证。 　　关键词：教育规划纲要；行政行为；政策；效力 　　中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）03-0015-06 　　2010年以来，贯彻落实《教育规划纲要》已经成为各级政府及有关部门教育工作的中心任务。依靠宣传动员和行政责任分解等传统手段落实规划取得了一定进展，然而仅仅依靠行政推动和领导重视，无法使各级政府贯彻落实规划纲要的行为获得稳定性，对未来教育改革产生持久的影响。为此，需要对如何将规划目标和任务纳入各级政府的职责体系，如何将贯彻落实行动纳入法治化轨道进行研究。以《教育规划纲要》为对象，运用行政学、行政法学等学科理论分析探讨“教育规划纲要”的政策属性和效力，为以上研究提供依据和指导。 　　一、“教育规划纲要”的形态与功能分析 　　政府的教育规划在国家教育政策体系中具有重要地位，因制定主体和审批程序不同，教育规划分为不同类型。比如，每五年的“国家教育事业规划”是配合国民经济和社会发展规划，由教育部主持制定；国家不定期地对教育进行战略性、全局性部署规划。如1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》以及2010年发布的《教育规划纲要》等，通常由国务院主持制定，由党中央和国务院共同发布。“教育规划纲要”是教育规划的一种特殊形式，既有政府教育规划的一般特征，又具有作为国家教育改革纲领性文件的特殊性。研究“教育规划纲要”的政策属性首先需要分析其作为政府行政规划的本体形态，以及作为方针类教育政策的特殊表现。 　　1.“教育规划纲要”属于一类特殊的行政规划，是国民经济和社会发展规划体系的组成部分 　　教育规划是政府制订的各类规划体系的一种特定类型，在行政职责体系中属于行政规划范畴。行政规划是行政主体依法行使公共权力、实施社会管理的重要手段，制定并组织实施教育规划是政府履行教育管理职能的具体行为。尽管与城乡规划、区域规划等的效力有差异，但是其作为行政规划的属性仍得到了多数学者认可。需要说明的是，“教育规划纲要”由党中央、国务院共同发布，并不能改变其行政规划的本质属性，其制定主体是国务院。党在制定中的作用主要体现为，通过指导和审议使“教育规划纲要”体现执政党的意志。教育属于社会管理和公共服务的一个领域，“国民经济和社会发展规划”通常会对教育事业的发展方向和重点进行总体部署，“教育规划纲要”进一步将国家关于教育领域发展总体目标和任务进行细化和系统呈现。国务院发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）为界定教育领域专项规划与“国民经济和社会发展规划”的关系提供了依据。《若干意见》根据调整对象和功能将行政规划分为“三类”，即总体规划、专项规划、区域规划。其中，总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。“教育规划纲要”呈现了国家对未来教育发展的战略目标和主题、指导思想、工作方针，是今后一段时期教育发展蓝图和行动纲领。在政府行政规划体系中，与《国家教育事业第十二个五年规划》均属于国家级专项规划，是国民经济和社会发展规划体系的组成部分。这种定位为确立“教育规划纲要”编制理念，建立与总体规划和其他专项规划的衔接和协调机制，实现各级各类规划的协同实施提供了依据。 　　2.“教育规划纲要”是一种教育治理工具，是特定时期内政府对教育事业进行宏观调控和战略管理的总体依据 　　经济和社会发展规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的，有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划，本质上是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。政府制定教育规划是教育行政管理的初始环节，对制定公共教育资源分配规则、满足公共教育需求有重要影响。随着公共治理结构的形成，今天的政府教育规划已发展进化成为一种重要的教育治理工具，在调节政府、教育机构和社会的关系方面发挥着重要作用。在社会主义市场经济条件下，规划是政府实施中长期宏观调控的主要手段，它可以综合协调运用行政的、法律的、经济的手段实现调控目标。 　　从普遍性看，“教育规划纲要”具有行政规划的一般功能，如整合、引导和约束、评价等功