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国有企业补贴合法性分析 　　摘要：美国商务部通过运用“多数股权”标准，将我国涉案国有企业直接认定为公共机构，且通过证据规则的设定，得出了我国国有企业向下游厂商提供产品这一行为是“国有企业补贴”这一结论。在中国诉美国双反措施案中，上诉机构对此进行了否定，并认定公共机构的法律标准应当在于“政府权威”的行使。否定美国商务部这一结论，对我国而言具有重大的意义，我国应当采用包括法律、政治在内的各种手段，保证此裁决的顺利实施。 　　关键词：国有企业补贴；公共机构；法律标准；政府权威；裁决履行 　　中图分类号：D996.1　文献标识码：A　文章编号：1672-3104(2011)06-0106-07 　　对华反补贴调查虽然始于加拿大，但近年来，对我国开展反补贴调查次数最多的却是美国。自美国于2007年10月通过了对我国的首起“双反”裁决以来，美国商务部至今共做出了21个针对我国的反补贴裁决。。除传统的补贴类型之外，一种新的补贴类型――国有企业补贴的认定，正对我国的外贸出口造成重大的损害。在21起反补贴裁决当中，有15起案件均讨论了国有企业补贴问题，且全部案件均对此做出了肯定性的裁决。我国刚刚结束在WTO诉讼的中国诉美国双反措施案当中，国有企业补贴也是重要的争议问题之一。 　　本文所称的“国有企业补贴”，并非我国入世议定书中所说的“给予国有企业的补贴”，而是指被美国商务部视为补贴的我国国有企业向下游生产商提供产品的行为。此种补贴认定形式在美国的应用已经具有了相当长时间的历史，早在1987年对荷兰鲜花出口的反补贴案中就已经有了类似的认定，0韩国、加拿大、印度等国也曾先后因此遭受反补贴调查。然而，对于“国有企业补贴”的认定必须遵循何种标准，《补贴与反补贴协定》(此后简称《反补贴协定》)并未作出明确的规定，也并不存在相关的DSB裁决。中国诉美国双反措施案对此问题的阐述，因而在世界范围内都具有相当的参考意义，而对我国来讲，意义尤其重大。这是由于，这种补贴形式此前对任何一个国家的应用都没有对我国的应用频繁。较他国而言，国有企业在我国经济中的主导地位在相当一段时间内不会改变，国有企业对于我国重点行业的掌控也在相当长的时间内不会变更。因此，解决国有企业补贴的问题，将对我国未来应对贸易壁垒、发展国有经济具有重大的意义。本文将在对中国诉美国双反措施案进行认真分析的基础之上，结合美国此前对华反补贴的习惯性做法，分析该案生效后美国对华反补贴的可能变化，以及我国可能面对的新的挑战。 　　一、美国商务部认定国有企业属于公共机构的法律标准 　　将“国有企业补贴”视为补贴的关键是将国有企业提供货物的行为视为政府给予下游生产商的财政资助，其行为主体――国有企业是直接被作为“公共机构”对待的。在上文提及的15起涉及国有企业补贴案中，美国对国有企业性质认定的标准都大致相同，而结果也惊人地一致：在每一起案件当中，均将我国国有企业界定为公共机构。如果这一结论成立，那么，任何一家从我国国有企业购买货物的企业都有可能因为接受了财政资助而遭受反补贴调查。 　　美国商务部能够在全部涉及我国国有企业的反补贴案件中认定国有企业属于公共机构，这一结论并不偶然。如果对美国认定国有企业性质的标准进行分析就会发现，这一法律标准事实上排除了我国国有企业甚至政府参股的企业被定性为私营机构的可能。 　　一方面，美国商务部遵循的实体法律标准是根据所有权与控制权两个标准对国有企业进行定性的。例如，在“美国对产于中国的厨房置物架案中，美国商务部就曾表明“将大多数政府所有的企业作为政府本身对待，这是一种长期的做法。此前，在某些案件中，美国政府也曾在分析政府占多数股权的企业是否等同于公共机构时，考虑了一些其他因素。但在某些情形中，此种考量却是多余的。政府占有多数股权，就表明政府通常会任命多数董事，而这些董事也会去选择公司经理人，并最终实现对企业的控制”。“而对于政府享有50％以下股份的企业，我们认为，一些企业由于被政府控制，因而也应被视为公共机构。”上述陈述，也是对美国在这一问题上的态度的最集中概括。在随后涉及中国国有企业补贴的问题时，美国商务部甚至在确定了政府的多数股权之后，就不再对其他因素进行进一步分析，而是直接援引这一结论进行裁决。这就表明，美国的法律标准实际上蕴含着两个层次的判断，即所有权标准与控制权标准。当国家对企业的股权占到多数时，所有权标准就会自然等同于控制权标准，将政府占有多数股权的企业直接认定为“公共机构”，而对于政府参股但并不控股的企业，则倾向于分析政府对企业是否享有控制权。如果这一结论成立，那么，该企业将仍然被定性为“国有企业”，并因此被顺理成章地定性为“公共机构”。 　　美国商务部的这一标准，事实上来源于先前曾采用的“五点因素考量法(five-factor analysi