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“多规合一”法律探讨 　　福建省厦门市通过“多规合一”改革试点工作，推进多领域、多层次的空间治理体系顶层设计改革，带动厦门城市治理体系和治理能力深层次的变革和创新，以规划引领和统筹城市发展，增强城市发展的系统性、持续性和整体性，为城市发展创造了新的改革红利。《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（以下简称《若干规定》）是我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规，经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，于2016年5月1日起正式实施。法规生效后，全市已有87个部门接入“多规合一”管理综合平台，实现了信息共享、业务协同、审批高效。施行“多规合一”后，建设项目从启动到施工许可证核发的时限得到大幅压缩，财政投资项目审批由优化前的345～532日压缩到147～196日，社会资本投资项目由优化前的202～305日压缩到134～166日。审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间。而建设项目审批环节由改革前的16个环节，减少为现在的4个环节，审批事项由改革前的27项，减少为现在的11项，申报材料在优化、简化共性材料及前道批文后，由249项减少为156项，“多规合一”改革的成效已日益显现。 　　一、“多规合一”的立法背景 　　“多规合一”来源于“三规合一”。“三规合一”的“三规”，是指国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。“多规合一”则是在“三规合一”的基础上，将涉及城市空间布局和发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入统一的“一张蓝图”和统一的工作体系，构建业务协同平台和建设项目审批信息管理平台（即“多规合一”管理综合平台），对空间战略规划的制定，建设项目的生成与审批机制进行制度性安排。 　　（一）开展“多规合一”改革的主要原因 　　1.法律体系各自为政，编制体系相互差异。《中华人民共和国宪法》第八十九条第（五）项[1]规定了国务院行使编制和执行经规；《中华人民共和国土地管理法》第十七条[2]规定了各级人民政府应当依据经规，组织编制土规；《中华人民共和国城乡规划法》第五条[3]规定，城规的编制应当依据经规，并与土规相衔接。从以上规定可以得出城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。但法律规定这三规的时间期限却是各不相同的。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》还规定，城规建设用地规模不得超过土规确定的相应建设用地规模。但事实上由于长期以来城规和土规在编制体系上形成的差异，各个部门规划主体、规划期限、技术标准也不一致，导致城规与土规用地规模产生矛盾，城市空间布局冲突，空间资源得不到有效利用，土地资源浪费现象严重，生态用地难以实现有效保护。这样会出现一种情况，同一个地方，在不同规划图上的用途就可能是不一样的。以厦门市海湾公园为例，它在土规中是非建设用地，但在城规中却属于建设用地，空间规划产生了“打架”。同样的情况，通过“多规合一”，发现厦门市在城规与土规之间有12.4万块差异图斑，导致约55平方公里的土地指标不能有效使用；在城市生态控制区内，也有40平方公里的建设用地。 　　2.城乡空间规划管理体系不健全。不同的规划行政管理部门有不同的法定职责，规划关注的重点就有差异，导致城乡区域不能全覆盖。如城市规划部门重点关注城市建设用地，国土、海洋、林业部门规划重点关注农田、林地等非建设用地，导致规划及管理相互交叉但又不交圈，城市开发边界和生态控制线不明确，特别是乡村地区空间管理缺失，缺乏可以全覆盖的统一的城乡空间规划管理体系。 　　3.城市“摊大饼”[4]型建设。“摊大饼型”的建设体现为城市开发边界扩张中，因城市发展和规划不合理、城市结构和布局不合理，造成人口拥挤、交通堵塞、环境污染、城市管理难等一系列问题。因此，亟需根据现有城乡资源、环境、空间条件，划出生态控制红线，严格控制城市开发边界底线，避免城市“摊大饼”式扩张造成的痼疾。 　　4.行政审批效率低下。在建设项目生成与审批中，“多规合一”前实行串联审批制度，可研批复及用地规划许可、建设方案及工程规划许可审查、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等各阶段审批流程，各相关行政部门的审批依据、审批管理系统等方面不一致，不少部门审批互为前置、程序繁琐、审批效率低下。以厦门为例，采用串联审批，2013年一条由政府财政投资的道路工程完成审批手续就用了275个工作日，其中仅用地规划许可一项审批就用了53个工作日，涉及7个部门9个审批环节。 　　（二）厦门市通过“多规合一”立法要解决的主要问题 　　1.解决“多规合